以国家力量为主导的早期现代化建设（一）

　　原题为：以国家力量为主导的早期现代化建设——南京国民政府时期的国营经济与民营经济

　　在南京国民政府统治的9年多时间中，随着政府权力的强化，中国经济发展的主体状态开始由北洋政府时期的自由经济转向统制经济，并成为这一时期经济的主体特征，这是许多研究者的一个基本共识。但是对这一转变的评价，则多有分歧；对其事实状况及其在这一时期中国经济发展中所处的地位和作用，以及国家资本与私人资本的关系，也不尽清楚。本文试图从经济现代化建设的力量结构的角度，对南京政府时期的这一经济发展态势及其基本状况作一些具体考察和分析。

　　一、经济统制政策来源与走向

　　南京国民政府的经济政策与广州国民政府和武汉国民政府的经济政策有着一定的传承关系。广州国民政府和武汉国民政府因存在时间短暂，基本上没有制定具体的经济法规，但是也提出了一些比较完整的具有新发展方向的经济政策，大多以广州国民政府成立前后的国民党中央会议决议的形式表现出来。其中公布的有：《工会条例》、《农民协会章程》[1]、《佃农保护法》、《处理逆产条例》[2]；拟定而未公布的有：国民党第二次代表大会提出的《关于财政决议案》、《关于农民运动决议案》、《解决土地问题之意义决议案》、《解决土地问题决议案》、《革命军人土地保障条例》、《解决土地问题之纲领》。此外，在国民党《第一次全国代表大会宣言》(以下简称宣言)、《关于本党最近政纲决议案》(以下简称政纲)中，也有关于经济问题的条文。[3]这些法规、决议、宣言和政纲，总的来说体现了国民党和国民政府奉行孙中山的平均地权、节制资本和扶助工农的方针。具体而言：一是开始确立土地国有和国家资本的主导地位。《宣言》指出：“私人所有土地，由地主估价，呈报政府，国家就价征税，并于必要时依报价收买之”；“凡本国人及外国人之企业，或有独占的性质，或规模过大为私人之力所不能办者，如银行、铁道、航路之属，由国家经营管理之”。二是保护工人的利益。三是保护农民的利益，实行耕者有其田。四是改善财政制度，统一国家财政管理。《关于财政决议案》提出：要统一国家的财政管理权；设立中央银行，创立新的货币制度，利用国家公债。五是推进国营和民营工商业的发展。六是没收“逆产”归国有或分配给人民所有。

　　上述广州国民政府和武汉国民政府的经济政策，主要体现了两大特点，一是主张土地和大资产归国家所有，扩大国家的经济控制力量，二是维护工农劳动大众的利益。这些经济政策，虽然大多没有来得及实施，但是对后来的国民党及其南京国民政府的经济政策制定，产生了重要的影响。特别是第一个特点，为国民党和南京国民政府所继承、发展和实施，并日益向着统制经济和国家垄断资本的方向转变。

　　南京国民政府成立以后，重新全面厘订了经济法规，不仅依据广州国民政府和武汉国民政府时期提出的制订经济法规设想和经济政策原则制定了新的法规，而且把北京政府制定公布的一些基本的经济法规，以及自清末以来几经拟订而尚未公布的重要法规，如《民法草案》、《票据法草案》、《海船(商)法草案》等，一并修正公布，在1928-1936年间所颁布的有关经济问题的法规约有500项之多[4]。其中交通部所颁布的法规，大多是关于国有企业管理和营业性法规，其他经济管理部委所颁布的经济法规则体现了各种经济政策。此外，1933年实业部提出的“四年实业计划”，1935年蒋介石在发起经济建设运动中提出的经济建设纲要，也是反映南京政府经济政策的两个重要文件。[5]

　　从上述经济法规、纲要和计划的条文来看，南京政府经济政策的新动向主要有下面几点：

　　第一、整理财政，强化管理。如实行全国统一会计方法、确立预决算制度、建立审计制度、划分国家和地方财政收支。《会计法》规定：“各级政府及其所属机关会计制度之设计及会计事务之处理依本法之规定”；“各下级政府之主计机关、无主计机关者其最高主计人员，关于会计事务，应受该管上级政府主计机关之直接监督与指导”；普通公务、特种公务、公有营业的会计事务应按规定项目办理。并另颁《中央各机关及所属统一会计制度》,要求中央政府各机关的财务部门按照规定的统一格式记账。《预算法》规定：“各级政府概算之编造及核定与预算之编造、核定、审议、成立及执行，依本法之规定”；并必须按照所规定的方式和格式编造预算，逐级上报核定、审议。《审计法》规定：“凡主管财政机关之支付命令须先经审计院核准，支付命令与预算案或支出法案不符时，审计院应拒绝之”；“凡未经审计院核准之支付命令，国库不得付款”；审计院在审核时应就重要情况和年度审计之结果报告国民政府。[6]

　　第二、改革税制，力图开源与除弊相结合。主要措施有划分国家和地方税、实行关税自主和裁厘加税。根据《财政收支系统法》规定，属于中央的税种为：关税、货物出产税、货物出厂税、货物取缔税（指烟酒等无益物品和奢侈品的出产、制造、销售、消费的附加税）、印花税、特种营业（如交易所的证券和物品交易、银行的兑换劵发行等）行为税、特种营业收益税；属于中央与省、市县分割的税种为：所得税、遗产税、营业税、土地税；属于市县的税种为：营业牌照税、使用牌照税、行为取缔税（即筵席、电影、戏剧之类的按价加征税）。凡中央税地方不得重征，并不得以任何名目征收附加税。[7]1929年收回关税主权后，于是年和1933年两次修改海关税则，提高进口税，减免出口税，以保护民族工业，促进土货出口。同时公布裁撤厘金等地方苛捐杂税和增加国家统一税种的法规法令，1930年底财政部发出通电：“对于全国厘金及由厘金变名之统税、统捐、专税、货物税、铁路货捐、邮包税、落地税及正杂各税捐中之含有厘金性质者；又海关之50里外常关税及其他内地税、陆路边境所征国境进出口税除外，子口税、复进口税等，均应于本年12月31日止，一律永远废除。”同时开征全国统一的统税和特种消费税。[8]试图以此达到既疏通商品流通渠道又增加国家财政收入的目的。

　　第三、发展国家资本，实行统制经济。除铁路、公路、电信事业继续以国家经营为主体之外，也开始确立国家资本在其他重要工矿业中的主导地位。如《矿业法》规定：“铁矿、石油矿、铜矿及适合炼冶金焦之烟煤矿应归国营，由国家自行探采，如无自行探采之必要时得出租探采”，并有此类矿产收买和输出之决定权；对前列各矿及钨、锰、铝、锑、铀、銧、钾、燐等矿，“农矿部认为有保留之必要时，得划定区域作为国家保留区，禁止探采”。在工业方面，1928年工商部成立之时，把钢铁、机械、酸、碱、纸浆、细纱、酒精、水力发电等列为基本工业，并从民力和国力情况出发，采用了国营和官商合营的方式；1933年实业部提出的四年计划，拟采用统制经济的方式，对保险、粮食、棉花、煤炭等重要产业由国家通盘筹划。在金融业方面，通过设立国营银行、向民营银行掺股和币制改革，逐步实行金融统制。对银行业，不仅以设立监理机构和制定各种有关法规的方式，加强了对民营银行的监督和管理，如设立财政部金融监理局，颁布《银行法》，对银行的章程制度、经营范围、会计账务进行严格的审查、限定和监督；而且由国家投入全部或大部开办资本，先后设立中央银行、中国农民银行、邮政储金汇业总局、中央信托局，并制定相应的法规，以法律的形式赋予其垄断发行和经理货币、经理国库、承募和经理内外公债、承办信托和邮政储蓄及汇兑的特权。与此同时，对北京政府时期已民营化而代行国库的中国银行和交通银行通过掺股、指派董事长的办法加强控制，继而又将此二行改组为专业银行，还以公债充作股本的方式，向该二行及其他重要民营银行掺股，逐步扩大对民营银行的控制权。对于货币制度的改革，于1934年4月和1935年1月先后设立币制研究委员会和金融顾问委员会，专门研究改进通货混乱不一、统一币制和发行法币的问题；11月又颁布关于改革币制的紧急法令，规定6项具体办法，正式实行控制白银外流、整理金融、统一货币和发行法币的措施，从而增强了国家的财政控制力量。[9]