党政关系：国民党党治在地方层级的运作（1927(3)

　　这一规定大约缘自国民党在制定训政纲领时所立下的一个基本原则，即中央政治委员会（简称中政会）是“党与政府间惟一之连锁”。这一原则可以理解为除了中政会这个连锁机关外，在中央以下的各级党部与各级政府之间，是没有连锁关系的；党对于政府的指导监督，只能通过中政会传达于国民政府，然后由国民政府指导地方政府。除此之外，地方党的机关对于同级政府机关是不容许发生直接的指导监督关系的。以《省组织法》的变迁为例，1926年11月颁布的《省组织法》明白规定“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督之下受国民政府之命令管理全省政务”，到1927年7月修正时删除了“省执行委员会”，1927年10月再修正时又删除了“于中央执行委员会的指导监督之下”，而代之以“依中国国民党党义”，到1930年2月更将“依中国国民党党义”的条文改为“依国民政府建国大纲”。由此一来，不仅省党部与省政府之间不存在直接的权力隶属关系，连国民党中央执行委员会也不能直接向地方政府发号施令，而必须通过中政会和国民政府实行间接指导。这种间接指导主要是一种国家大政方针政策的政治指导，而非对政府行政过程的具体领导。

　　国民党中央的根本认识是：“本党对于国民政府，系以整个的党指导监督整个的政府，非横断的以各级党部指导监督各该同级政府”。国民党中央明白指出：“党权高于一切，乃指中央党权而言”。意谓地方党权不能凌驾于地方政权之上。事实上，即使是中央党部和中央委员也不能直接干预地方行政事务。如1931年1月国民党中常会通过的《中央委员分区视察办法》规定：中央委员到各地视察和考察时，只负责指导地方党部的党务工作，不考察地方政务；只有兼政治会议委员的中委，于视察时得参加各该地的政府会议。显然，这个时期国民党中央处理地方党政关系的要旨是以党政分开为原则，党部与政府分属两个独立的系统，双轨运行，两者之间不存在直接的权力隶属关系。

　　国民党中央所设计的这样一种地方党政关系原则，最初遭到地方各级党部的强烈反对。地方党部执著于“党权高于一切”的观念，力图将地方行政纳入地方党部的直接指导和控制之下。在党部看来，政权是国民党“诸先烈流热血，掷头颅所换来的”，党权应该高于一切；党权既然高于一切，地方党部理所当然高于地方政府，应该指导和监督地方政府。他们声称：“训政之时，以党权代民权，则政权属于党，治权属于政府，即党行其权，政府尽其能，是谓党治”。为此，各地党部在训政初期提出了一系列如何在省县实施“以党治政”的建议和提案。概而言之，这些建议和提案主要包括如下几个方面：在省县党部内，应仿照中央政治会议形式设立地方政治会议以控制政府；在训政时期，党既然代表人民行使四权，省县政府所制订的一切法规、施政方针和预算案、决算案应由省县党代表大会通过施行或审核；省县党部对同级政府应该有质询权和弹劾权；省县党的代表大会对于同级政府应有罢免、创制和复决权；省长和县长应分别由全省党员和全县党员直接投票选举和罢免；党的各级监察委员会对于同级政府官吏违法或犯罪时，得按情节轻重，提出质问、警告或弹劾；荐任以上官吏，均须交其所属党部审查合格，方得任用；各级政府增加人民负担时应先征得同级党部的同意。

　　在国民党训政初期，各地地方党部的气焰一度十分嚣张，以党揽权达到了惊人的地步。据国民党党报报道，各地党部“好似当地的太上政府，无论甚么事，不是干涉政府的行政，就是扰乱人民，予人民以不良的影响”；在许多地方，“政府对党部有敢怒不敢言的景象”；“党部自由逮捕人民，甚至令他们站立木笼，并不交政府去执行惩办”；有的地方党部包揽讼事，甚至越权办理离婚案件。一时间，党焰薰天，党部横暴之声喧闻各地。

　　值得注意的是，对地方党部的专横行为，国民党中央的态度不是纵容，而是严加制止和指责。如蒋介石一再批评地方党部的行为是越权，“各县党部及党员，有许多事不应该去管而去管，不应包揽偏要去包揽，不应干涉偏要去干涉”。汪精卫更痛责这种现象不是“党治”，而是“党乱”。对地方党部要求干预行政的各种建议和提案，国民党中央始终抱持稳健慎重的态度，倾向于不将这类权力交给地方党部行使，一再训示省县党部不要直接干预地方行政。国民党中央认为，检举公务员失职是监察院的专责，各级党部并无检举公务员失职违法之权；增加人民负担属于政府行政范围，不必征求同级党部的同意；省县党代表大会乃党的权力机关，而非直接指导政治的机关；省县党代会有关省政县政的决议，只能建议于同级政府，不能强制同级政府执行，同级政府有自由取舍和抉择之权；省县党部的委员不应列席同级政府会议，以免混淆党政系统；政府机关人员之选举，毋庸同级党部监选；各级党部不得干涉接受和批答民刑诉讼案件；各县司法行政事务，应由各该县县长依法处理，县党部绝对不许干预；各级党部不得对党外团体用命令式公文。在人事权力上，党部也无权干涉对各级官吏的考查和任命。除了政务官规定必须由中政会议决任命外，其他各级地方政府官吏均不由党部选拔考核。