党政关系：国民党党治在地方层级的运作（1927(2)

　　但这一规定不久即被修正。1926年10月，国民党中央召开各省区联席会议，正式通过《省党部与省政府之关系议决案》，规定省级党政关系视各省情形不同而分为三种办法：（1）省政府在省党部指导之下；（2）省政府在中央特别政治委员及省党部指导之下；（3）省政府与省党部合作。这三种办法中前两类均是以党治政；后一类是党政合作。前两者是统属关系，后者是平行关系，而其重心逐渐倾向于地方党部对地方政府的指导。同年11月，国民政府又公布《修正省政府组织法》，内中第一条规定：“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督之下，受国民政府之命令，管理全省政务”。这一规定实际将省政府置于三重指导监督之下，其中省党部居其一。至此，省级党政关系体制明确地被划一为省党部指导、监督省政府的关系，亦即党政统属关系。

　　这个时期，在国民党党军克服区域内，一般先设立省党部，然后才成立省政府。在正式省政府成立之前，一般组织临时政治会议作为该省过渡性的政治指导机关，如湖北、江西、浙江、上海等均是。该时期国统区内设立省政府的只有少数几省。有关资料显示，在这些省区内，省党部大多能指导和监督省政府，特别是在中共党员主控下的省党部，这种指导监督更能切实执行。如在湖南，省党部权力很大，省政府处于从属地位。夏曦在国民党二届三中全会上所作的《湖南政治党务报告》中即称：“省党部对于湖南一省政治，均有一定政策，从政策上逐渐取得一省政治之领导地位”；“对于省政治之措施，省党部均能居指导地位”；“凡关重大问题，省党部有所决议，省政府即予执行；省政府有所疑难，亦必函请省党部决议”。这个时期，省政府多由省党部筹备组建，省政府委员亦多由省党部委员兼任。如1927年4月10日湖北省政府成立时，省党部执行委员董必武、徐谦、孙科、李汉俊、张国恩、孔庚、邓初民和监察委员邓演达均当选为省政府委员。各厅厅长除财政厅长外，均由兼有省党部委员身份的政府委员担任。省党部与省政府基本上是一班人马。省政府成立前夕，省党部发布训令，训勉省政府澄清吏治，打倒土豪劣绅，实行农工政府。“训令”本身亦说明该省党部对省政府的关系是前者指导监督后者的关系。再从该时期湖北省党部实际所行使的职能来看，上自组建政府，下至妇女放足，权力辐射到政治、经济、文化教育乃至社会生活的各领域，几乎无所不在。

　　大革命时期的县级党政关系，广州武汉国民政府未作出统一规定，各地情形参差不一。有的地方，县政府绝对服从县党部的指导。如在江苏，“党部言在必行，县长唯命是听……民众把党部看作万能”。在湖北的一些县，县政府主动表示服从县党部的决议案；县署人事经县党部决议通过后始能任用；县府财政亦受县党部监督。在湖南，1926年10月召开的湖南省国民党第二次代表大会通过《关于市县党部与县长之关系决议案》，规定“县长与市县党部立于同等地位，遇事以协商形式解决，惟本党采以党治国，因此县长须尊重市县党部之地位，接受其指导监督”。但在广东的一些县，县政府要求县党部仰承其意旨，而且县党部每为县长大人所攻击。广东省党部曾一度拟定《县市党部与县市政府关系案》，规定前者在省党部指挥下监督后者。但政治会议广州分会否决了这一决议案。由此而言，这个时期苏、鄂、湘、粤四省的县级党政关系大致呈现出三种不同的模式：一是以党统政；二是党政制衡；三是以政治党。不过，在更多的情况下表现为党部凌驾于政府之上。

　　由于这个时期地方党政关系尚处于探索和调适阶段，没有形成统一模式。在省一级，党政关系大致由倾向于党政分开向以党治政的方向发展，权力配置更多地向党部倾斜和集中，甚至演为以党代政的趋势；而县级党政关系则依各省情形而呈现出不同的格局。总体而言，这个时期地方党部比地方政府显得更具权威。

　　值得注意的是，作为国民党组织和政治顾问的鲍罗廷以俄国革命经验来观察这个时期国民党的党政关系时，认为党的权力还不够大，党的领导作用没有很好发挥。他强调党应该决定乡政府、县政府、省政府、中央政府如何进行，不仅要决定总的方针政策，而且要具体指导各级政府的实际工作，比如他认为各级政府的财政税收都应该在党部的决策范围之内。但鲍这一强化党权的建议未被国民党完全采纳。

　　1928年后，国民党逐渐由一个区域性的执政党发展成为一个全国性的执政党，同时宣布在全国实施训政。训政时期，国民党在中央一级明确规定以党治政，在地方一级，则改变了大革命后期倾向于党部指导监督政府的原则，代之以党政分治制衡体制。1928年8月，国民党二届五中全会通过《各级党部与同级政府关系临时办法案》，规定各级党部对于同级政府之举措，有认为不合时，得报告上级党部，由上级党部请政府依法查办；各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时，亦得报告上级政府，转咨上级党部办理。寻味这两条规定的涵意，地方党部与地方政府各自独立，自成系统，两者的地位不分轩轾，平行并存，相互制衡。这意味着在同一地方层级事实上存在着两个互不统属的官僚衙门。