党政关系：国民党党治在地方层级的运作（1927(10)
辛亥革命网 2011-06-08 00:00 来源：中国社会科学 作者：王奇生 查看：
四、结论
国民党党治在地方层级的运作，与中央上层呈现出判然不同的风貌。地方党部与地方政府分别自成系统，自上而下，双轨并行，互不统属。党管党，政管政，党政分离。形式上，党政之间分工明确，平等制衡，互相监督，似不失为一种较理想的地方政制。但在实际运作过程中，党政之间为争夺权势资源互不相让，时起冲突。在这场权力竞争中，因国民党中央倾向于将地方政治交给地方政府主控，地方政治的重心在政不在党。地方党部被置于次要和无足轻重的地位，最终沦为地方政府的附庸。按理，党部可以通过管理从政党员去制约和监督政府，但国民党没有建立相应的制度。党组织对党员缺乏有效的约束机制。从政党员睥睨党部，睥睨组织，甚至视党部为赘瘤。党权在地方政权中因无所寄托而日趋弱化。
国民党本来仿效苏俄党治模式，但苏俄党治自上而下贯彻到底，党权真正高于一切。苏俄在十月革命胜利后，对地方党的机关和苏维埃政权机关之间在体制上应建立一种什么样的关系，亦曾经过一段时间的摸索和试验。在取得政权之初，苏维埃政权网络几乎取代了党的组织网络，党机器一度趋于衰退。但1919年后，俄共重新调整地方党政关系体制，决定在地方一级，党对政府处于指导和监督地位。到1921年，地方党委会的书记已替代苏维埃主席成为地方上的最主要官员。从此，无论是在中央，还是在地方，党权对政权均处于绝对领导地位。而国民党没有完全师承苏联的党政关系模式，尽管在名义上亦号称“以党治国”，“党权高于一切”，但在实践中，并非所有各级党部都在其相应级别上充当领导角色。党控制政府决策过程的程度随级别不同而呈现出较大差异。在中央一级，党的精英不仅垄断了决策权，也垄断了执行其决策的党、政、军权力体系内的关键职位；而在地方层级中，党的机关不能直接干预行政，更不能直接将他们的指令传达给政府部门去执行。党只管党，党的机关只负责党内组织事务，而且行政机关的党员干部往往不受党组织的约束，由此一来，党部无法透过从政党员贯彻党的指示。党治在地方层级逐渐沦为一种虚拟状态。
战前国民党党员对政治资源的有限控制，从另一个侧面反映了国民党党治的脆弱性。1927年后，国民党形式上执掌全国政权，实行一党专政，但此时的国民党实际上并不具备高度党治的自身实力和社会条件。1929年，国民党普通党员仅27万余人，到1937年，亦不过52万余人。这几十万党员即使全部转化为官僚行政人员，也难以对数亿人口的大国实行高度党治。1929年，南京政府仅控制了约8％的国土和20％的人口；到抗战前夕，它已能对25％的地区和66％的人口实行统治。但这种统治实际上是非常脆弱的。由于党力不足，南京政府一方面只能将政权的组织触角囿限于上层和城市，县以下农村基层社会任由土豪劣绅和地痞流氓打着其旗号胡作非为；另一方面，大量吸纳北洋旧官僚进入其各级政权系统，使北洋官场的政治文化得以在南京政权中延续下来，形式上建立了一个新的党治政权，实际上党权根本没有触动既有的社会和政治权力结构。战前国民党党员对政治资源的有限控制，正是国民党党治脆弱性的表现。
国民党执掌全国政权后，因不允许其他政党与之分享政治资源。故人们称之为一党独裁政权。长期以来，在人们的认知中，一党独裁政权属于极权主义和强权政治行列。事实上，一党独裁政权亦有强弱之分。独裁政党须具备独裁的主客观条件。有的独裁政党具有高效严密的组织系统，并能将其组织触角渗透到社会生活的各个领域，建立一个全能主义的具有高度独占性和封闭性的政治霸权秩序；也有的独裁政党主客观条件不够充分，最终只能建立一个相对弱势的党治国家秩序。国民党当属于后者。
