简析对美国国会的游说——以美国对外政策为例(3)

　　还有其他一些相关的规定。如1971年的《联邦竞选法》等。这些法规规定受雇主要从事游说国会的人要向参议院的秘书处和众议院的书记处登记，每季度提供有关活动和财务的报告，以便国会和公众了解游说活动。以集资和捐款为主要目的机构不需要登记，但每季度也要提供财务报告，说明花了多少钱去影响立法。外国代理人不准代表外国利益向竞选捐款。个人向竞选者本人的捐款最多为2000美元，给两党竞选委员会的捐款可达2万美元。这里的“捐款”包括现钱、贷款、礼物和服务。但义务服务不在此列。被禁止的捐款还包括来自国家银行金库、公司和劳工组织的捐款和来自政府合同承包商的捐款，外国人的捐款（绿卡持有者不在此列），捐款来源与名义捐赠者不是同一个人的捐款。禁止向议员赠送价值100美元以上的礼品，但允许以开会和进行调查的名义支付其旅行费用。1996年2月，一项新的立法《游说公开法》（Lobbying Disclosure Act，1995年）开始生效。它甚至事实上使说客不可能请议员个人吃饭。

　　当然，这些规定都有空可钻，或者说打擦边球的情况非常普遍。如一些机构声称其活动不是游说，而只是说明情况，因此不受上述法律的限制。不能请个人吃饭，就办宴会，请众人吃饭。不能给个人钱（有限的竞选赞助除外），就以稿费或讲演费方式付酬。个人对竞选者本人的赞助有数额限制，就把钱捐给党的竞选委员会，但说明请分期付给竞选者本人（被称作软捐款）。1996年国会选举中，民主党有人就用这种办法，遭到共和党的指责，但无法阻止。外国人也可设法拉关系。1993年台湾向参议员赫尔姆斯家乡以他名字命名的一个博物馆捐赠了2215万美元。当然议员本人说他不知情。此事受到竞选对手批评后，这家博物馆现在不再接受外国的捐款。

　　美国1919年制定的法令第18款（US Code 1919，Title18）禁止用公款来游说国会。1969年起，法律规定参议员要报告他们所得到的讲演费。1978年起，众议员也必须这么做。

　　关于议员及国会工作人员的行为准则，美国政府制定了一系列规定。法院、司法部、众议院的官员行为标准委员会和参议院的道德特别委员会负责依法进行监督。虽然说客本人不受这些规定的约束，但他们要清楚地知道其工作对象是受约束的。如果因为他们有意无意的行动导致议员或其助手违反规定，说客本身的工作将受到破坏，他本人也会被别人视为危险人物。

　　游说工作的一种方法是通过送礼增进友谊。因此参众两院都对此有严格规定。众议院的规定是议员、议员助手和国会工作人员每年从任何人（指对国会立法有兴趣的人、外国公民及其代理人）那里收受的礼物不能超过100美元。超过50美元的礼物要计入总值，低于50美元的不计。这里的“礼物”泛指礼品、金钱、存折、食宿、娱乐、延缓债务偿还期的特许、订阅的书报和所有有价之物及非工作需要的开支。议员不准接受外国政府的礼物，除非这种礼物是出于礼节性的需要，并且价值在100美元以下。但外国政府在其国内向来访的美国议员提供食宿、旅行和娱乐不在此列。如果某人提供帮助和给予好处的做法有试图影响国会立法之嫌，议员和国会工作人员也不准接受。参议院的规定类似。议员和工作人员从对国会立法有兴趣、有某种利益的人、组织和公司那里一年内直接或间接地接受的礼物不准超过100美元。价值超过35美元以上的礼物就要计入总值。这里“礼物”所包括的范围与众议院相近。但外国个人如果不代表任何政府、组织和公司，其赠送的礼物不在此限。

　　三、游说人员与程序

　　利益集团向国会、行政部门或白宫提出请求时，它们必须清楚地知道要求的是什么和如何在立法上或行政上达到它们的目的。由于这经常涉及一大堆复杂的法律和规章，因此要懂得如何把其愿望变成立法或法律语言，发掘能支持其要求的材料，并且找出办法，使它们的倡议能够被立法机构通过或得到行政部门的同意。为做这些工作就需要有某种机构。这种机构可以由利益集团自己建立，许多利益集团和大公司都在华盛顿设立有自己的办公室。但由于游说是一种专业性极强的工作，部分利益集团更愿意花钱请人帮忙。这种专业从事游说的机构是公共关系公司、律师事务所、咨询公司、基金会等。据统计，在华盛顿的说客公司就有7500多家，此外还有代表外国政府或外国公司利益的、登记在案的“外国代理人”600余家。如1971年，为增加糖的出口限额，智利向美国的游说公司付了18万美元。泰国和利比里亚曾聘请前众议员库利（担任众议院农业委员会主席达16年之久）进行游说。泰国每年付他115万美元，利比里亚付212万美元。韩国和以色列长期聘请游说机构，因为他们高度依赖美国的支持。还有代表日本和西欧政府或大公司的、着眼于特殊商业利益的游说机构。1/5的注册外国代理人是为日本工作，据估计涉及的说客有三、四百人。包括前总统国家安全事务助理、前中央情报局局长、前众议院预算委员会主席、前参议员外交委员会主席等。日本甚至雇用了许多美国前贸易代表。这些人在职时曾代表美国利益同日本谈判，离职后反过来替日本说话。他们了解双方的情况，所以很有力量。

　　外国政府往往愿意请当过美国政府高级官员的人帮忙，雇用那些同行政部门或总统有关系的人来做工作，以为总统大笔一挥就可以解决问题。尽管美国总统权力很大，在制定对外政策方面有根本性作用，但受美国政治体制的影响，总统往往是政治斗争的焦点。他办事不得不有所顾忌。因此，游说立法部门更有效。这就需要请熟悉该部门的游说公司去做。

　　具体进行游说工作的是“说客”。由于近年来利益集团不断地增加、扩大，游说工作日益繁忙。仅在华盛顿就有两、三万名说客，另有五、六万人辅助他们，从事研究、处理公共关系、动员基层群众等。

　　国会议员从提出法案到送交总统签署，从而成为法律，要经过费时费力的过程。说客可以影响立法过程中的每一个步骤。

　　首先是提出法案。说客要鼓励议员提出法案，因为提出法案没有什么政治风险，即使通不过，也可以：

　　1）表明议员的积极态度，对选区关心问题的敏感性；

　　2）利益集团和说客由此可以聚合起对某个问题有一致意见的力量；

　　3）利益集团进而组织其选民，支持该法案。