简析对美国国会的游说——以美国对外政策为例

　　当李登辉通过游说使美国国会批准他访美的消息传出后，人们突然意识到游说活动的重要性。在美国，对国会进行游说是一件人们司空见惯的事情，但它绝不等同于“拉关系”。这是件专业性很强的活动，又受到法律严格制约。探讨这些问题便是本文的意图。

　　当我们用“政府”（government）一词来指一个国家的领导机构时，往往意指由总统或总理领导的内阁及各个行政管理部门。它们负责处理国家的日常管理事务。而作为国家政权的另一个组成部分，国会或议会，一般作为民意机构起着立法和监督的作用。然而，若我们谈到美国的政府，它就包括了不同的内容，政府由3个部分组成：行政部门（总统领导下的国务院、国防部等机构）、立法部门（国会两院）和司法部门（最高法院）。换句话说，在其他国家可被称为政府的管理机构在美国只称为“行政部门”（administration）。

　　与此相比，美国国会的权力却比外国的同行大得多。根据宪法第一条的规定，美国国会的作用不仅包括宣战、征税、贷款、铸造货币和外贸等，而且“制定为执行以上各项权力和依据本宪法授予合众国政府或政府中任何机关或官员的其他一切权力所需的、必要的和恰当的法律”。这就意味着它可以通过立法来参预任何政策的决定。所以，它大到行政部门的预算和对总统的弹劾，小到给予一个国家最惠国待遇和国际保护海豚活动都要管。

　　正因为国会拥有如此之大如此广泛的决策权，与这些决定有关的本国机构、部门、组织和公司等，甚至外国的政府和公司都要考虑同美国国会的关系，以便进一步影响国会的决策。

　　一、试图影响国会的机构和组织

　　个人当然可以因为自己的利益去设法影响国会的决策，但一般这么作的是具有共同的多种利益或单一利益的团体。从美国对外政策的角度来讲，试图影响国会的团体可以分成三大类：第一类是行政部门各有关机构；第二类是美国国内的各种利益集团，这一类最复杂；第三类是外国政府和公司。

　　第一大类中最强有力的游说者是总统本人。白宫设有国会联络处。总统可以亲自或通过助手同国会打交道。他可以利用的手段有个人关系、调动舆论、把政府的职位提供给议员的亲友或支持者、把政府的合同和有经济利益的事情交给议员的选区或州去做等等，最不得已的办法便是用行使否决权来威胁。在通过北美自由贸易协定问题上，为了争取来自得克萨斯州达拉斯的众议员艾迪·约翰逊的支持，克林顿扩大了空军C-17运输机的订货。这种飞机产于麦道公司设在达拉斯的工厂。据说这项决定涉及的开支高达7亿到14亿美元。

　　国务院、国防部等行政部门也分别设有国会关系办公室。如在国务院内，一位助理国务卿专门负责同国会的关系。这项工作近年来越来越重要。国会关系办公室搜集和分析国会对各项对外政策的看法，向国会议员提供所要求的服务，如提供所要求的各种信息和出国旅行的安排等。当需要国会支持行政部门提出的某项对外政策时，国务院就派人去游说国会。这里面的一项经常性工作是争取扩大外事经费。如美国驻华大使馆随着在华业务的增加，感到经费、人手和设备的紧张，于是准备了一份名为《中国2000年》的材料，主要用于说服国会增加预算。

　　第二大类可进一步分为三种。第一种是公司和公司集团；第二种是各种社会团体；第三种是亚民族团体。

　　1、公司和公司集团。美国许多跨国公司和大公司在国外有大量的业务，它们不仅从事贸易，更主要是通过在各地建立企业直接进行生产或提供服务。据估计，它们在海外的投资达到几千亿美元。这些公司非常关注国际形势的发展和美国的对外政策，希望政府作出有利于自己利益的对外政策。如波音公司就采取向国会提供材料，举办讲座等方式，反对国会取消给予中国的最惠国待遇。但更多的情况是众公司组成一个更大的组织，集体对决策者施加影响。如美国商会。它代表了全国数万家公司的利益，它的网络遍及各个国会选区，对国会和行政部门有很大的影响。美国石油研究院虽然用的是研究院的名称，也是一个公司组织。它代表了300多家石油公司，目标是促进油料生产州在中东的利益，它是亲阿拉伯国家的势力。渔业协会曾经一再游说国会和行政部门，要求制定相关的国际海洋法，主要是规定200海里的专有捕鱼区。尽管这一主张遭到国务院的反对，但国会于1975年还是通过了相关的立法。从1990年以来，美中商会（其成员几乎囊括了所有同中国做生意的美国大公司）一直主张无条件地给予中国最惠国待遇，不遗余力地对国会进行工作。

　　2、社会团体，即以各种名目建立起来的社团。如工会组织，最大的是劳联-产联；农民团体，有美国农会联合会和全国农会等；公共利益组织，有美国消费者联合会、全国公园和自然资源保护协会和共同事业等。

　　劳联-产联包括一百多个会员工会，在50个州和435个选区有几百个地方的压力集团。在第二次世界大战结束后的相当一段时间里，它在贸易和关税问题上采取自由主义和开放的态度。但随着国际竞争的加剧，特别是外国的汽车、纺织品、钢材和其他轻工业产品涌入美国市场，这个组织的态度开始发生变化。由于越来越多的工人面临失业的威胁，它在对外贸易问题上采取了保护主义的态度。当国会制定有关贸易的法律时，工会总是提出“公平贸易”，而不是“自由贸易”的主张。

　　3、亚民族团体。美国是个移民国家，至今来自世界各地的移民仍源源不断。虽然经过二百多年的历史，一个美利坚民族已经形成。但由于国民来源不同，人们仍可以分出亚裔美国人、意大利裔美国人、爱尔兰裔美国人和非洲裔美国人等。这种血缘关系使这些美国人，特别是最初几代移民，仍同原有国度保持着某种联系，至少是感情上的联系。因此，他们分别结成团体来影响美国对这些国家或地区的政策。