简析对美国国会的游说——以美国对外政策为例(2)

　　在亚民族团体中，最活跃的还数犹太裔美国人。与其他亚民族美国人相比，犹太人的人数并不算多，600万左右。然而，犹太人参加选举投票的比例最高，而且他们往往聚居于大城市和大的选区内，因此拥有较大的政治影响力。在众多犹太人团体中，最有实力的是“美洲犹太人公共事务委员会”。它有成员515万人，同美国各级政府和各种部门都有非常密切的关系。该委员会的领导人往往能了解到尚未公开的内部情况。如70年代后期，美国国防部考虑向阿拉伯国家出售导弹。这项建议尚未提交国会便被委员会的负责人获悉。他们甚至得到参谋长联席会议的有关绝密文件。于是，委员会就着手对国会等部门进行工作，力图阻止这项建议的通过。各地上千个犹太人社团纷纷动员起来，向国会和国务院写信和打电话，反对这项销售计划。该委员会还动员其他犹太人组织和劳工组织反对这项建议。尽管他们的行动未能最终制止这项涉及多国的销售计划，但他们迫使政府修改了销售武器的条件，减轻这些武器可能对以色列造成的威胁。1985年沙特阿拉伯国家元首访美前夕，该委员会通过同样的方法促使64名参议员联名写信表示对向沙特出售武器一事“深深的不安”和“明确持保留态度”。其中包括参议院外交委员会17名委员中的11名。

　　第三大类是外国的政府和公司。由于这些国家的政府和公司在美国有这样那样的利益，再加上美国政府体制的多元化特点，这些集团便可以像美国的利益集团那样用种种方法来影响美国的对外政策。各国驻美国的大使馆作为其国家利益的代表，任务之一就是通过同美国官员和议员，以及各界的联系来影响美国的有关政策。然而，它们有时会碰到某种敏感问题。这时若由有关国家政府或公司直接聘请美国游说机构去影响国会，效果不仅不好，还会引起人们的怀疑，甚至产生反效果。在这种情况下，最好请第三者出面，也就是请在美国的朋友或合作伙伴出面。1987年，日本东芝公司的一家子公司向苏联出售了受美国法律管制的高技术。美国国会打算对东芝公司进行制裁。这家日本公司准备在美国进行游说，阻止美国国会通过有关决定。然而，里根政府的官员建议日方不要直接去游说国会，而是请美国的公司、贸易伙伴和美国行政部门去说服国会。结果，在美国“计算机和信息工业协会”及其他一些协会的协调下，美国众多的电气电子公司都为东芝公司进行了广泛的游说工作。如通用电气公司、ATT公司、惠普公司、IBM公司、摩托罗拉公司、施乐公司、洛克维尔公司等。这些公司愿意为东芝帮忙是因为它们需要东芝的产品，甚至依赖东芝生产的某个关键部件，涉及的金额高达十亿美元。

　　二、制约对国会施加影响的法律

　　要影响国会的决策最简单也是最普通的作法就是游说。为了防止政治上的腐败，美国政府制定了一系列规定。首先是《联邦游说规定法》（Federal Regulation of Lobbying Act，1946年）。这项法规以后没有作过大修改。它规定“任何人为了取得报酬或为了其他目的从事目标在于影响美国国会通过或击败一项立法活动，在采取实现这一目标的任何行动之前要向众议院书记处和参议院秘书处进行注册，向其官员以书面形式提供他的姓名和办公地址、付酬给他或将付酬给他的人的名字和地址、他得到多少钱用于开支和包括什么样的开支。每位注册在案的人，只要他继续进行活动，在每季度的第1至10天内要向书记处和秘书处提供详细的、申明无误的报告，说明在前一个季度内为了从事他的工作得到和花去多少钱；把钱付给谁；为何种目的；他安排发表任何文章或社论的报纸、刊物或其他出版物的名字；他受雇支持或反对的提案。”

　　由于受法律的限制和文化、习惯等差异的影响，外国政府和公司一般不直接对美国政府采取游说活动，他们代表的游说经验也无法同当地的说客相比。因此，这些集团往往要通过当地代理人或机构来开展这项工作。据说，161个国家聘用过正式登记的代理人来从事游说。外国代理人（商务例外）要根据《外国代理人登记法》（Foreign Agents Registration Act，1938年）在司法部登记。这项法律是1938年通过的，多年来进行过许多次修订，但主要内容变化不大。这项法律不是反对外国利益集团通过其代理人在美国进行游说，而是要保证美国公众有权了解外国在美国的宣传活动，使美国政府的决策程序不受干扰。它规定“本项法律的政策和目的是保护国家防务、内部安全和美国的对外关系，它要求代表或为外国政府、外国政党和其他外国实体从事宣传活动的人必须公开其活动，以便美国政府和人民可以了解这些人的身份，根据他们的联系和活动对其言论和行动作出评价。”这项法律的基本内容是：

　　1、外国代理人指在美国境内为外国利益进行政治活动的代理人，其身份可以是公关咨询人员、政治咨询人员或信息公司的雇员等，还包括所有受外国委托人直接或间接领导和控制、部分资助或全部资助的人员。

　　2、外国代理人在从事游说活动前要向司法部如实详细地进行登记。登记内容包括登记人的身份、业务范围和性质、其雇员名单、外国委托人的姓名和地址；外国委托人在多大程度上受外国政府或政党的控制、领导或资助等；书面或口头的协议书副本；执行合同的方法和性质说明；登记人准备采取的活动，详细说明每一项活动，详细说明各项开支。

　　3、代理人同议员或官员接触时要表明身份和说明外国委托人的情况，不得设法获取有碍美国利益的信息。代理人到国会作证时应提交一份最新的登记材料副本。

　　4、代理人如果违犯规定将被处以1万美元以下的罚款或5年以下的监禁，或两项并罚。

　　1966年，这项法律经过修正，增加的主要内容是：不准外国雇主与代理人签订根据成功与否来收费的协议，代理人不准代表外国委托人向竞选者捐款。作为外国代理人同样要遵守《联邦游说规定法》。

　　事实上，很多个人和机构并不登记，因为法律的规定不够严谨，很难执行。以色列从来都不需要这么做。它利用美国国内的犹太人利益集团进行活动，并声称游说所使用的金钱都来自美国本土，不是以色列的钱，因此作为代理人要进行登记的规定对其不起作用。