试论港英政府政治制度演变的性质和特点(4)

　　其三，与英国民族崇尚“实效型意识形态”有关。英国人是一个具有非常现实感的民族，讲求实效，善于折衷应变，不愿剧烈变革。这种民族特性，充分显现在它所推行的三百多年的殖民主义策略里，在不同阶段、不同条件和不同具体环境下，其殖民策略有明显的不同。例如，在“日不落帝国”的维多利亚时代的殖民地化进潮，与第二次世界大战后的“非殖民地化”退潮;在殖民地中有的实行托管，有的实行直辖管治，有的让其自治。尽管如此，但是“总的来说，相当明晰的现实主义，却是英国人贯穿着这所有阶段的其中一条主线。”【13】这种实效型的现实主义，就是较少受“应不应该”的道德取向的支配，而较多的受“能不能够”的实效取向的影响，以实利、功利为主要依归。“也只有具备此等‘实效意识形态’民族性的殖民主义宗主国，才可能在实力衰退、殖民主义‘退潮’的时代里，较为‘现实地’、‘理性地’主动实行政治撤退而同时继续谋求经济利益发展的新策略———即第二次世界大战终结后，英国已全面推动了近40年的所谓‘非殖民地化’策略。”【14】

　　这种“实效型意识形态”也反映在港英政府政治制度中，港英政府政治制度的制定和发展，一切根据实际需要，只要不发生乱子，便任由它的存在，到了实际需要时，才作出适当的调整。这正充分反映出英国人传统思想的表现，即：“组织则求其合用而不求其有条理、系统化;制度则求其适应事实而不斤斤整齐划一、名称一致;思想则求其缓进而不求其急进，求其会通而不求其彻底;因袭则求其顺情而不求其合逻辑，求其无碍而不求其理论一元化”。【15】

　　三、《中英联合声明》签署期间，演变渐露急进性、主动性和实质性的征兆

　　一个多世纪以来，港英政府为了维护其稳固的殖民统治，始终不推行民主政治，但是自1979年港督麦理浩访问北京确知中国将于1997年恢复行使香港主权的信息后，一反常态，开始了急进性、主动性和实质性的政制改革步骤。政制改革如同英国前殖民地的非殖民地化过程一样，先从地区层面开始，进而在最高层次的立法机关注入民选成分。

　　从下面的时间表，可以看出英国人要在香港推行大规模政制改革前奏的发展轨迹：1979年3月，港督麦理浩访问北京，知悉中国将于1997年恢复行使香港主权。

　　1979年10月，港督麦理浩在立法局会议上提出地区管理委员会计划。同年12月，港英政府在观塘设立地区管理委员会，进行“地方行政”的实验。

　　1980年6月，港英政府公布《香港地方行政的模式》绿皮书，建议在18个行政区成立地区管理委员会和区议会，同时建议推行全民投票选举制度，取消原来港九市区不分选区的市政局选举制度，而代之以一个改革了的统一选举制度，以选区为单位，同时适用于市政局和区议会。

　　1981年1月，港英政府发表《香港地方行政》白皮书，其基本精神与《香港地方行政的模式》绿皮书一样。

　　1982年3月，新界举行区议会选举。

　　1982年9月，港九市区举行区议会选举。

　　1983年3月，市政局首次分区选举。至此，由《香港地方行政的模式》绿皮书发表到市政局分区选举为止，前后用了不足3年的时间，地方行政改革基本完成。

　　1984年2月，布政司夏鼎基（Haddon-Cave）在立法局会议上提出《进一步发展地方行政建议》，其主要内容：除增设区议会民选议席和扩展区议会的管理功能外，主张在新界设立一个与市政局并列的“区域议局;”。【16】1985年，新界区域议局成立，次年，通过分区选举正式成立，并正名为区域市政局。至此，地方行政改革全部完成。

　　1984年4月20日，英国外交及联邦事务大臣杰弗里·豪（Howe）访问北京返抵香港时，对记者表示：要达成一项使香港在1997年以后仍由英国管治的协议，是不切实际的设想。今后香港政府将会继续朝着代议政制的路向发展。同年5月16日立法局会议上，民政司黎敦义（Bray）发言强调：“我们现在既然已经完成区域性和地区性的改革，便可以进一步研究如何去推行一个更具代议性质的中央政策制度。”【17】1984年7月18日，港督尤德（Youde）在立法局会议上发表《绿皮书———代议政制在香港的进一步发展》，提出政制改革的主要目标：“逐步建立一个政制，使其权力稳固地立根于香港，有充分权威代表香港人的意见，同时更能较直接向港人负责。”其政制改革主要涉及到港英政权的最上层结构立法局、行政局部分议员的产生方式，以及港督在立法局取权的变化。

　　1984年9月，中英草签《中英联合声明》。

　　1984年11月，港英政府发表《白皮书———代议政制在香港的进一步发展》，内容与7月份公布的《绿皮书———代议政制在香港的进一步发展》基本相同，公开阐明：“本白皮书的目的是参照市民的反应，为下一阶段的代议政制在香港政府中央阶层推行，而订明政府在1985年的各项意向。”【19】1984年12月，中英正式签署《中英联合声明》。次年5月，中英两国互换批准书。从此，香港正式进入过渡时期。

　　1985年9月26日，港英政府立法局首次进行民选议员选举投票。新一届的立法局议员共56名，其中民选议员24名、官守议员10名、总督委任的议员22名。从此，港英政府最高层次的代议政制正式推行。

　　上述时间表清楚地表明：其一，从70年代末起港英政府推行的政制改革，如同英国前殖民地的非殖民地化过程一样，先从地区层面开始，进而在最高层次的立法局注入民选成份。80年代初，港英政府推行的地方行政计划，设立区议会，是大规模政制改革的前奏，是英国试图建立香港地方自治政府的胚胎，也是英国部署从香港撤退的“非殖民地化”计划的第一步。