试论港英政府政治制度演变的性质和特点(3)

　　其三，新界乡民的长期斗争终于使新界乡议局被官方承认。1924年新界乡民为反对港英政府关于新界的土地政策，成立了“九龙租界维护民产委员会”，并变通以“新界农工商业研究总会”名义成为注册团体，开展了维护自身权益的斗争。1925年“省港大罢工”爆发后，新界乡民积极参与。是年底。港督金文泰亲赴新界，劝说乡民把蔬菜、鸡鸭等副食品运送港岛，解决因“省港大罢工”而出现的供应奇缺的困难。为争取新界人士，金文泰提议将“新界农工商业研究总会”改名为新界乡议局，承认乡议局作为港英政府在新界施政时的一个咨询团体的俣法地位。

　　其四，1967年的“反英抗暴”事件促使民政署计划的推行。“67事件”表明港英政府与基层市民隔阂很深，使港英政府认识到过去那种只依赖华人上层社会的手法是不够的，必须从制度上扩大与市民沟通的渠道。因此，从1968年起，港英政府推行民政署计划，从上而下设立民政署、区民政处、分区委员会，加强了社会基层工作以及官民之间的联络。有的论著分析指出：“1967年以来，香港政府便一直处在由一个相当典型的殖民地官僚机构向一个具有某些其他后期殖民地特点的官僚机构转变的过程中。”“从许多方面来看，1966年和1967年的骚乱是传统的官僚政府与更为敏感的（尽管依然是保守防御性的）官僚政府之间的分水岭。⑦

　　上述可见，尽管殖民统治者极不愿意让被统治的对象———占香港总人口95%以上的华人分享政治权力，但是面临广大华人的斗争压力，为维护其殖民统治，又不得不像挤牙膏式地放发出一点点政治权力。因此，香港华人的斗争不断推动着港英政府政治制度发生或多或少的被动性变化。

　　3、港英政府政治制度演变的回应性

　　社会经济的急速发展常导致社会结构的急剧分化，势必要求政府机构的更大发展、更细密的专门化以及从政人员的专业化。因此，第二次世界大战后港英政府政治制度的完善、政府部门机构的扩展和专门化、以及文官标准由通才向专才的发展，都是对战后社会经济急速发展和社会结构急剧分化的一种回应。这种回应性主要表现在以下两个方面：

　　其一，自20世纪70年代初期以来，随着香港的经济起飞，承担管理和各种专业工作的中间阶层迅速崛起，促使港英政府在行政、立法两局中吸纳各种不同职业背景的人士，使非官守议员具有较广泛的代表性。

　　香港中产阶层的迅速崛起，是20世纪70年代初期以来，作为经济起飞的一个相伴而生的产物。由于社会经济的发展，社会总财富不断增加，社会有较好的物质条件去改善民生福利，维持一定的工资水平，使劳动阶层的就业、生活状况普遍有所改善，造成部分人士向社会上层流动，即中产阶层崛起，他们大都承担管理和各种专业工作，对香港的经济、社会的发展起着重要作用。

　　为了反映和适应这种因社会经济发展而出现的社会阶级结构的变化，港英政府在行政、立法两局中吸纳各种不同职业背景的人士，使非官守议员具有较广泛的代表性。70年代以前，两局非官守议员基本上选自一个狭小的阶级，基本上是在商业、大银行业财团以及工业家和雇主的代表者。例如，1970年立法局13位非官守议员中有7个工业家、商人和总经理，2个律师（兼任若干董事职务），1个银行家兼公司董事，1个建筑师和2个教育家。除后面的3位外，前面的10位均是财团富豪的代表者。时过境迁，到1980年立法局26位非官守议员中有13个工业家、商人或公司董事，6个律师（其中4人同时担任公司董事职务），1个医生，1个大学副校长，1个女校长，1个社会工作者，1个从事劳资关系的传教士，2个劳工界人士。⑧从上述对比来看，尽管代表大商业、大银行业、工业家、雇主的本质特征没有变，但是代表中产阶层和其他阶层的人员却增加了。

　　其二，随着社会经济的发展，专业分工的细密，政府职能的复杂化和专门化，港英政府行政机构大幅度增加，一些政府部门不断作出调整。例如，1947—1968年期间，先后设立了社会福利署、渔农处、新闻处、印务局、职工会登记局、银行监理处、运输署、人民入境事务处、法律援助署等部门。又如，1974年设立了证券及商品交易监理专员办事处。1982年，原工商署属下的工业处、贸易处、海关及管制处都升格成为工商科辖下的3个署级部门，即贸易署、工业署、海关署。1983年，又增设了机电工程署和市区拓展署。

　　社会经济的发展，不仅使政府部门增多，横向膨胀，而且使政府科层体制纵向延伸。例如，为适应市区的拓展和新市镇的建立，设立了新市镇委员会、地区管理委员会、地区咨询委员会等区域管理和区域咨询组织。

　　为什么港英政府政治制度一百多年来只能是渐进性、被动性、回应性的演变呢？其主要原因：

　　其一，英国要在香港维护其殖民地统治，殖民地统治不可能实行民主政制。自古以来，所有殖民地上都是宗主国行使绝对的统治权力，毫无民主可言。正如香港《明报》社评指出的：“殖民地上，决无民主，如有民主，非殖民地”。“殖民地上可以有自由、人权、法治、区域性地方行政权、繁荣、稳定，却不可能有民主。因为倘若真由人民作主，组织政府，那便是独立，那里还有外国宗主国总督、高官容身之所。可见是殖民地，就不能实施民主，真能实施民主，就不是殖民地了。”⑨因此，直到1980年以前，几乎每年港英政府都在官方出版的《香港年报》中明确表示：“香港为英国殖民地，……英国政府之政策，并不主张香港政制有重大改革。”⑩

　　其二，高度集权的港英政府，是一个反对剧烈改革的制动装置。“香港政府不愿意进行根本改革”。【11】曾经长期任职港英政府政务官并出任过民政署长的华乐庭（JohnWalden）在退休后写道：“在1951年至1981年我任公职的这30年间，‘民主’是个贬词。当时的政府官员认定民主政治会是最快及最能拖垮香港经济的东西，并会破坏社会及政局的安全。在那些年间，支持民主改革的公务员（有一小撮人，多来自非洲若干前英国殖民地）被视为不忠甚或危险的人物。倡议政制改革或基层民主的压力团体，都受到政府及警察政治组的严密监视。政府还会看准机会，乖巧地阻挠这些团体的活动，有时候甚至采用一些大有问题的手段去达到目的。就我所确知，直到1980年，政府都在蓄意积极拦阻民主的发展。”【12】