试论港英政府政治制度演变的性质和特点(2)

　　二、演变具有渐进性、被动性和回应性的特点

　　一百多年来，港英政府政治制度的演变具渐进性、被动性、回应性的特点：

　　1、港英政府政治制度演变的渐进性

　　一个多世纪以来，香港经历了广泛深刻的社会变迁，昔日的渔村海岛变成了今日的现代化国际都市。无论是经济发展还是社会结构都发生了天翻地覆的变化，“然而政治制度的变革就显得因循保守”。①还有的学者把港英政府政治制度喻为“帝国管理机构的早期活化石”，指出：“香港则依然根据一个基本上和形式上保持其19世纪时的原貌的宪法来管理其事务。”②“在130年来几乎没有什么改变”。

　　香港是被英国当作直辖殖民地统治的地方，港英政府是直辖于英国的地方性殖民地政府。英国不仅制定《英皇制诰》、《皇室训令》等宪制性文件，从法律上确定港英政府政治制度的模式，而且在后来漫长的历史中，成为制约港英政府政治制度演变的最主要因素。

　　港英政府政治制度的每一变化都需要得到英国政府的首肯，即使港督作出了决定也无济于事。1880年立法局一名英籍非官守议员因事离港，而其任期尚未满，当时的港督轩尼诗大胆委任了华人伍廷芳暂代其位，成为立法局第一位华人非官守议员。但是，此举未能得到英国殖民地部首肯。因此，伍廷芳直至1882年卸职离港时仍只具有暂代性质。直到后来1884年黄胜被委任为立法局非官守议员，华人在立法局的议席才真正确立。

　　从港英政府建立直到第二次世界大战前，香港英籍居民多次关于政制改革的要求均遭到英国拒绝。1845年港督戴维斯上书殖民地部，提议设立市议会由其负责道路建造等事务。同年，香港英商也致函殖民地部，指出有关征税作为市政经费事宜，应该由经选举产生的自治市议会全权处理。1849年，香港英商进一步上书国会请愿，要求设立市议会。对于这些建立市议会的要求，英殖民地部以华人占香港人口绝大多数，不宜设立其权力只由少数英籍居民控制的市议会为理由而极力抵制。后来，1855年港督宝宁向殖民地部提议立法局应设立两个英籍人士民选议员席位;1894年香港英商居民上书英国政府要求地方自治，实行民选，改组立法局;1916年至1922年，香港英商居民多次上书英国，要求立法局设立英籍人士民选议员席位。这些关于实行民选的要求，均遭到英国的拒绝。每次拒绝的理由总是：香港华人占绝大多数，如果给予英籍居民选举权和被选举权，会漠视华人的利益。实际上，这只不过是一个冠冕堂皇的借口而已，其实质原因，早在1856年殖民地部大臣拉布切尔（Labouchere）在向港督宝宁的信函中已披露：“英国统治香港不只是为当地的利益，而是为要发展英帝国与中国的关系，为推动英国在东方的商业利益和文化进步，因此必须维持英国在香港的直接管治。这些特殊角色，要求英国对香港负有直接责任。”③

　　第二次世界大战后直至60年代，港英政府相继抛出了政制改革的“杨慕琦计划和“狄坚信报告书”。但是，因时势变迁，这两个政制改革计划，又先后遭到伦敦的梗阻而被港英政府束之高阁。

　　可见，从港英政府建立直至20世纪70年代的一个多世纪里，英国政府对港英政府政治制度的发展，是持极其谨慎的保守的态度，主张维持原有政治制度，保持香港那种直辖于英国的殖民地地位。对于这一点，港英政府在每年官方出版的《香港年报》中已明确指出：“香港是英国殖民地，……英政府对香港的政策，是避免政制上的重大改变”。④

　　2、港英政府政治制度演变的被动性

　　在漫长的历程中，港英政府政治制度确实增加了一些开放、民主的成分。这些开放、民主的成分，决不是英国殖民统治者的主动恩赐，而是香港华人长期斗争的结果。

　　初期，港英殖民政权及其政治制度完全为英国殖民者所垄断，被统治的对象———95%以上的华人毫无政治地位，排除在政权封闭体之外。为此，一个多世纪以来，香港华人为提高自己的政治、经济地位进行了不懈的斗争。这些斗争迫使港英殖民统治者在维护其根本统治的前提下作出或多或少的让步，不得不做些细微的政制改革，使港英政府政治制度的演变呈现出被动性的特点。

　　其一，立法局华人非官守议员的首次设立，主要是华人经济在香港占有相当重要地位以及华人奋力争取参政的结果。1880年初，律师伍廷芳被港督轩尼诗委任为立法局第一位华人非官守议员。这是封闭垄断的港英殖民政权建立近40年来第一次向华人开放的一丝缝隙。即使是这丝缝隙，也不是殖民统治者的主动恩赐。当时，华人拥有香港大部分的财富和物业，担负着港英政府90%以上的税收。对于这一点，港督轩尼诗曾在立法局明确指出：香港的华人“显然对于英国商业利益极为重要”，“香港的很大一部分商业由华人经营，华人是香港最富有的商人，他们拥有大量财产，他们是香港的永久性居民，香港政府岁入的十分之九是靠华人出钱。”⑤另外，香港华商随着经济实力的增长提出了参政要求，于1878年上书港督称：香港“中国居民人数超过外国人10倍，纳税的金额也远远超过外国人，因此，若不准许中国人参与管理本殖民地的公共事务，这是不公平的。”⑥在这种情况下，港英政府为了笼络华人资产阶级，才将伍廷芳以暂时替代离港英人议员空缺的名义委任进入立法局。

　　其二，“省港大罢工”的爆发以及中华民族反英情绪的高涨，促成了行政局华人非官守议员席位的首次设立。1925年6月起，广州、香港工人因愤慨英帝国主义屠杀中国同胞的“五卅惨案”而举行了震惊中外的“省港大罢工”，历时16个月。在此期间，全国各地反英浪潮汹涌。这次罢工使港英政府深感要统治一个民族向心力强的香港华人社会，必须采取新的措施缓和与华人之间的矛盾。于是在1926年，港英政府行政局首次设立了华人非官守议员席位。周寿臣成为第一位华人非官守议员。