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保障与制约:英国管治香港的港督制度(4)

  (二)实行“随政府意愿”原则,强化公务员内聚力,防范政府运作危机

  “为政在人”。英国非常重视港英政府公务员队伍的建设,将政治权力严格掌握在英国人手中。港英政府的高级官员、主要官员长期由英籍人士担任。他们大多受过英式高等教育,具有共同的资本主义理念。港英政府强调其官员必须在政治上绝对忠诚,规定公务员担任公职时必须承担相应的政治义务,如公务员不能参加任何党派的政治活动,不能在选举中成为公职候选人,未经国务大臣或港督的许可不得以口头或书面形式发表政治性言论;要求公务员依法进行服膺宣誓、效忠宣誓、司法宣誓、就职宣誓、保密宣誓。凡未宣誓或不遵守誓词者,已在职,则罢免;未就职,则撤销任命。[12]港英政府在招聘公务员时实行严格的政治审查:凡信仰共产主义或与左派组织有关系者予以剔除;公务员未经批准不能前往中国内地,并且禁止组织统一的工会等。

  在强化港英政府公务员自律机制的同时,英国政府还建立了一系列直接防范机制。为了防止从英国派遣来港的公务员出现离心倾向,要求“来港官员享受特权受聘之际,切忌‘三化’:一忌受华人同化,二忌受内争分化,三忌整体化。早期由英来港服务的海外雇员,有不成文的内部约束,不准娶华人为妻,不得置业,退休度假不能留港,目的就是避免同化。”[13]英国还在香港成立政治部专门进行反间谍和防渗透的工作。成立于1946年的政治部,在名义上是港英政府警务处辖下的特殊部门,实际上由英国军情六处直接指挥。

  值得注意的是,所有公务员的任职、撤职、停职、调动、纪律处分均“随政府意愿”。“随政府意愿”的原则源自皇室特权。只要皇室特权依然有效,港英政府就有权使用这项原则。例如,1978年,港英政府根据该原则撤销了118名公务员的职务。“‘随意’就是说,政府随时可以终止契约,而不管最初的协议是否有固定的年期。也就是说,政府可以结束契约关系,而不必为此发出任何通知、警告或作出说明。既然无需法律规定合法程序,那么也就没有事先听证的问题。由此可知,政府可以有理由,也可以没有理由。这里不存在是否有恶意动机的问题。……这种权力是不受法律限制的,法院称此权力为‘无限任意决定权’。”[14]不过,港英政府根据这一原则惩戒公务员的个案极少。在一般情况下,惩戒公务员所依据的是法律条例和纪律规则。尽管如此,“随政府意愿”的原则仍然起着巨大的威慑作用。

  这些机制保证港英政府公务员组成具有高度完整性、内聚力和纪律严明的政治队伍。港英政府就是通过他们发挥强政励治的作用的。

  (三)行使紧急立法权力和递解出境权力,强化法治,防范社会动乱危机

  港英政府“制定了不少有利于殖民地政府控制社会、而不利于市民的人权和自由的法律。”[15]《警察条例》有拘捕权和搜查权的规定,《刑事罪行条例》有游荡罪及管制言论自由的条文,《社团条例》有压制结社自由的条文,《公安条例》有关于集会、游行和示威的限制,《邮政署条例》、《电讯条例》有关于通讯自由的限制,《紧急情况(递解出境及拘留)令》有关于反政治颠覆的规定,等等。曾经担任港督的葛量洪指出:“最严重的煽动分子则被递解出境”,“在法庭几乎完全无法定罪的歹徒也会被递解出境”,“在递解出境之列的还有政治煽动者。”[8-2]

  对于社会突发动乱事件,港督可以行使紧急立法权力。例如,1977年10月28日,在“警廉大冲突”事件中,数千名警察因为不满廉政公署查办警务部门的贪污大案而上街游行示威,冲击廉政公署总部,并扬言于11月8日举行警察万人示威大会。在肃贪倡廉和法治权威受到严重挑战的情况下,港督麦理浩行使紧急立法权力。11月7日,他召开立法局紧急会议,以闪电般的速度在30分钟内连续“三读”,通过了《警务条例》修正案,规定任何警察如果拒绝执行命令,将被立即开除,不得上诉。实施这项紧急立法以后,危机很快被解除。

  综上所述,英国殖民统治香港所依赖的港督制度,其核心是保障港督高度集权,使其有效施政管治香港社会;制约港督行使职权,使其自律并强化管理港英政府自身。实行港督制度带给香港的殖民统治结果,就是通过资本主义制度下的社会稳定和经济繁荣,确保英国在香港、在中国乃至在远东得到最大的利益。

  [参考文献]

  [1]刘曼容.港英政府政治制度论(1841—1985)[M].北京:社会科学文献出版社,2001.418.

  [2]余绳武.20世纪的香港[M].香港:麒麟书业有限公司,1995.5.

  [3]Letters Patent. Laws of Hong Kong VOL.28,Appendix I,C2-9.Hong Kong Government Printer,1989.

  [4]徐克恩.香港:独特的政制架构[M].北京:中国人民大学出版社,1994.58—59.

  [5]Royal Instructions. Laws of Hong Kong VOL.28,Appendix I,D5-12.Hong Kong Government Printer,1989.

  [6]Emergency Regulations Ordinance. Laws of HongKong VOL.16,Chapter241.Hong Kong Government Printer,1989.[-1][-2]

  [7](英)诺曼·J·迈因纳斯.香港的政府与政治[M].伍秀珊,等译.上海:上海翻译出版公司,1986.93,94.[-1][-2]

  [8](英)亚历山大·葛量洪.葛量洪回忆录[M].曾景安,译.香港:广角镜出版社,1984.140—141,189.

  [9]雷竞旋.香港的中央政制及其特质[A].郑宇硕.过渡期的香港[C].香港:三联书店有限公司,1989.27.

  [10]史深良.香港政制纵横谈[M].香港:三联书店有限公司,1988.17.

  [11]白嘉时.政府的根基[A].政府与民众[C].香港:香港政府印务局,1962.5.

  [12]马沅.香港法律汇编(卷2)[Z].香港:华侨日报有限公司,1953,173.

  [13]南风.港英“孤臣孽子”能否顺利过渡九七[N].信报,1995-06-15.

  [14](英)伊恩·斯科特.香港公务员──人事政策与实践[M].陆仁,译.上海:上海翻译出版公司,1990.47-48.

  [15]陈弘毅.香港法律与香港政治[M].香港:广角镜出版社,1990.101.