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保障与制约:英国管治香港的港督制度

  鸦片战争以后,中国清朝政府割让香港主权。从此,香港在英国殖民统治的一个半世纪里逐渐走向发达的资本主义。这在世界殖民统治史上堪称是例外。“这个例外,是英国在特殊的地方、特殊的历史条件下进行特殊的殖民统治的综合结果”。[1]人们不禁要问,英国远在8000英里之遥,为什么能够长期稳固地统治香港?这其中的一个重要因素,就是英国建立了既有保障又有制约的香港总督(简称“港督”)制度。本文探讨英国如何保障港督高度集权,使港督有效驾驭港英政府成功施政;英国又如何制约港督行使职权,使港督能够向英国政府切实负责。

  高度集权:英国对港督职权的保障

  从19世纪中叶开始,香港就在英国的殖民地格局中占据了举足轻重的地位。英国攫取和占领香港的目的,是为了把香港当作基地和跳板,最大限度地获得英国在中国内地、乃至远东地区的政治、军事和经济利益。然而,香港的社会情况极为复杂,地理位置十分特殊,战略作用格外重要。英国只有建立强势政府,高效管治香港,才能确保对香港的绝对统治权,才能长期实现其东方战略。于是,便形成了香港社会集权于港英政府,港英政府受控于港督,港督听命于英皇(即英国政府)的管治模式和政治格局。英国对港督职权的保障,主要有以下几个方面:

  (一)港督法律地位的保障

  港督既是英皇在香港的政治代表,又是港英政府的最高首长。这种双重身份的法律地位,在英占殖民地香港的“宪法性”文件———《英皇制诰》、《皇室训令》和《殖民地规例》中有明确规定。《殖民地规例》第105条规定:“总督是向女王负责并代表女王的独一无二的最高权威。”[2]《英皇制诰》第18条、第19条又规定:“本殖民地一切文武官员平民须服从、协助及支持总督”。[3]这些规定,实质上是运用法律的形式“合法化”地侵占中国对香港的主权,表明港督既是英国对香港拥有“主权”的象征,又是英国对香港行使治权的标志。

  港督的权力来源于英国。港督由英皇委任和罢免。《英皇制诰》第2条规定:“皇室授权并指令总督兼总司令行使在他职权范围内之一切权力。总督权力来源依据本制诰及经御笔签署及盖上御玺而颁发予他之委任状,经御笔签署及盖上御玺而时时颁发予他之皇室训令,枢密院敕令,皇室透过一名重要国务大臣传达之指令以及本殖民地现行及日后制订之有效法律。”[3]港督职位没有固定任期,通常任期5年,任期届满后可以连任。

  可见,港督是英皇对香港行使统治权的代表,要对英皇绝对负责。“港督由英王委任产生,而不是由香港人民按照选举程序通过选举产生,所以港督在身份上并不是香港民意的代表者”。[4]他只是英国统治香港的象征。

  (二)港督行政权力的保障

  港督位居港英政府权力体系的核心。英国在《英皇制诰》、《皇室训令》等文件中,赋予港督巨大而广泛的权力。港督的职权首先是行政权力:一是拥有行政局和立法局的组织权,并兼任两局的主席。港督有权遵照皇室经由一名重要国务大臣颁布的训令,委任行政局和立法局的议员。在等待皇室批准议员期间,港督可以暂时中止任何议员履行其职责,还可以委任临时议员。

  二是拥有人事任免权。港督有权任命除布政司、财政司、律政司、英军司令、首席按察司以外的其他官员,有权任命除最高法院以外的各级法院的法官,有权任命太平绅士。至于最高法院法官如首席按察司、上诉法庭按察司和原讼法庭按察司,则由港督遵照皇室经由一名重要国务大臣颁布的训令委任。除按察司及地方法院法官外,港督若有充分理由,有权对任何官员进行撤职、停职或给予纪律处分。

  三是拥有政策决定权。除了紧急事项,凡是有关香港的重要政策,港督都要会同行政局讨论,以便作出决定。港督是政策制定的最后决定者:只有港督有权召开行政局会议,向行政局提出议案,征询行政局议员意见并作出决定;若港督与行政局意见发生分歧,则以港督意见为准,港督有权否决行政局议员的意见。

  另外,港督还有批准土地转让的权力。

  (三)港督立法权力的保障

  港督在殖民地香港的立法过程中占据头等重要的地位,是该地立法权的实际执掌者。《英皇制诰》第7条规定:“总督参照立法局之意见及得该局同意制订法律”。[3]《皇室训令》第21条又规定:“总督主持立法局会议。”[5]因此,港督是立法权的主体,立法局不过是港督的立法咨询机构。港督拥有的立法权主要表现在:

  一是立法创议权。港督与各个行政部门首长提出立法议案,再由港督提交行政局预审。行政局讨论立法草案后,或退回行政部门的司级官员修改,或交给立法局审议。立法局的主要立法活动就是在这些议案的基础上进行的。

  二是立法局运作的控制权。港督以立法局主席的身份主持立法局会议,每次立法局开会时致辞,提出立法纲要;有权决定是否在正常会议之外召开特别会议,传召或豁免证人向立法局或其管辖的委员会提供证据;有权下达行政训令,禁止某些人士进入立法局会议厅旁听;有权指定立法局每次会议的日期并控制议程,确保与会者在会议过程中遵守会议秩序及辩论规则;有权延长会议或接受休会动议;有权决定是否凭声音确定表决结果或主持正式表决程序。在立法局表决议案的时候,港督有权投普通一票。如果票数相等,港督有权再投决定性的一票。

  三是法案的批准权和否定权。立法局通过任何法案以后,都要送交港督签署,由港督批准或否决,或留待皇室批准。