行政主导：香港特区管治之所需

　　行政与立法的相互关系，是政治体制的核心问题。世界各国家和地区的政治体制大致可分为两类，即行政主导体制和立法主导体制。行政主导只是一种管治方式，与政权性质并无直接关系。由议会主导向行政主导转变，日益成为当今世界发展潮流的趋势。香港回归前，英国管治香港的政治体制的主要特点是行政主导。香港回归后，“特区的政治体制保留原政治体制行之有效的部分，主要表现在行政主导”。①“特区的政治体制，从《基本法》的设计来看，是一种以行政长官为首的行政主导体制”。②那么，香港特区为什么要实行行政主导体制呢?本文拟对这一问题进行探讨。

　　一、行政主导是香港历史实践的产物

　　所谓行政主导，就是行政长官及行政机关在政府体制中居于主导地位，具有行为导向性。英国统治香港长达一个半世纪，其管治方式是以港督集权为核心的行政主导体制。③港英政府的行政主导，简言之，即是由以港督为首的行政机关主导一切，制订和提出各项政策及法案，同时设立行政局、立法局作为其决策和立法的咨询机构，辅佐港督施政。港英政府的行政主导，主要表现在三个方面：

　　1、港督集权主导港英政府

　　港督在英国与香港之间起着承上启下的作用，要确保英国对香港的统治权力，要确保港督对英国负责，就必须实行以港督为核心的行政主导体制。因此，强调行政主导关键是突出港督的主导作用，确立其在香港的最高地位。英国统治香港的宪制性文件赋予港督具有双重法律地位：既是英皇在香港的代表，又是港英政府的首长。港督在港英政府系统架构中具有最高凌驾地位。从港英政府的系统架构来看，港督之下设有辅助其执政的五个系统，即∶以行政局、立法局为首的决策和立法咨询系统；以布政司署为首的行政系统；以首席按察司为首的司法系统；直接受英国国防部指挥的驻港英军系统；以廉政公署为主要机构的行政监察系统。在这5个系统架构中，港督直接统领布政司署、廉政公署，又兼任行政局和立法局两局的主席，还兼任名义上的驻港英军总司令，只有司法系统由首席按察司统领而相对独立于港督。但是，港督按照一定的程序拥有对法官（首席按察司除外）的任命和罢免权，拥有对经法庭判罪的人行使赦免或减刑的权力。由此可见，港英政府的权力高度集中于港督。港督不仅享有巨大的行政权，而且还享有立法权、军权，以及一定的司法权。“回归前香港的政治制度是总督制，总督的权力很大，甚至可以说是独裁，究其实质，就是行政主导”。④

　　2、以港督为首的行政机关主导行政局

　　行政局是港督的决策咨询机构，具有决策智囊、行政与立法沟通、为政府政策护航的重要职能，成为港英政府实行行政主导的重要机构。因之，港英政府必须对行政局这一重要机构实行行政主导，进行严密控制。以港督为首的行政机关主导行政局，主要有以下机制：一是港督决定制。港督以行政局当然主席的身份主持会议，决定会议内容、议程及拥有决策权。行政局是港督的决策咨询机构，港督可以咨而不议，询而不听。港督有权否决行政局议员的意见并尽快将其否决理由呈报皇室。二是官守议员优先制。行政局长期为官守议员垄断或占多数铁票地位，直到1896年才第一次委任2名非官守议员进入行政局，到1966年增至8名，这时才第一次超过6名官守议员成为多数。另外，《皇室训令》明确规定，当港督缺席或港督未指定议员主持会议时，按当然官守议员的官阶顺序或按官守议员的委任先后顺序而主持会议，非官守议员则没有主持会议的权力。三是集体负责制。⑤一旦会议形成决定就集体支持。四是会议保密制。会议记录要在30年后才公开。每次会议记录均呈送英国外交及联邦事务大臣审阅。会议保密制度，使行政局内部的分歧意见不致传到外面而影响政府施政。这些运作机制，确保行政局为行政机关所主导，并为行政机关的有效施政服务。

　　3、以港督为首的行政机关主导立法局

　　立法局是港督制订法律的咨询机构，港督享有立法权。港督以英皇在香港的代表身份高居于立法局之上，拥有如下立法权∶组织立法局的权力；立法创议权；对立法局通过的法案进行批准和否决的权力；紧急立法权；解散立法局的权力。

　　从立法局的组织制度来看，还具有一系列行政主导的保障机制：一是港督兼任立法局主席的制度。港督以立法局主席的身份，对立法局的运作拥有绝对控制权。二是立法局长期为官守议员垄断或占优势地位。直至1976年，立法局由港督、22名非官守议员和19名官守议员组成。立法局第一次出现非官守议员成为多数的局面。此后非官守议员与官守议员的比例：1977年为24比20，1980年为26比22，1982年为27比22。在这种情况下，如果考虑到港督本身拥有2票，以及港督还有特权委任3名额外官守议员入局的危机防范措施，非官守议员在实质上仍然没有冲破超半数的临界点。三是行政参与立法。法案动议权在政府行政部门———布政司署，差不多所有法案都由行政局官守议员即政府行政部门的高级官员提出。四是立法局议员的委任制度。自英国1841年统治香港后，到1984年立法局从未实行代议制，一直采用委任制。五是行政立法两局议员的兼任制度。有相当数量的立法局议员被同时委任进入行政局，形成了两局议员制度。这些身兼两局的议员在行政局与立法局之间发挥了重要的沟通与协调作用。“两局议员制度是保证行政部门的决策在立法局得到通过的关键，也是行政主导最后落实的环节”。⑥

　　上述三个方面可见，港英政府实行的是以港督集权为核心的行政主导体制。对此，港英政府在《1977年香港年鉴》中十分清楚地指出：“政府的最高权力机关不是当地的立法机构而是总督。⑦香港总督本人要通过外交及联邦事务大臣而向英国国会负责”。英国实施行政主导体制，其根本目的是为了保证英国对香港的绝对统治权。但是，在客观上有利于港英政府高效施政，有利于香港的经济繁荣和社会稳定。

　　行政主导的特点和优点，诚然是香港百余年历史实践的产物，需要认真对待。1995年3月，时任全国政协主席的李瑞环在同港澳地区全国政协委员座谈时曾打了一个生动的比喻，把香港比作有着百年历史的“宜兴茶壶”，其价值就在于壶里的沉淀物———茶山。据说宜兴有一种紫砂壶，用的时间长了，壶中就会长出茶山，长了茶山的壶不放茶叶也能泡出甘美的茶水。一旦洗刷刮尽里面的茶山，茶壶就分文不值了。⑧行政主导特点的价值，犹如具有百年历史的“宜兴茶壶”的茶山，需要珍惜。