行政主导：香港特区管治之所需(3)

　　三、行政主导是当今世界发展潮流的趋势

　　当今世界政制发展的一个重要特征，是各国的行政权都得到很大的加强，而议会的权力则有相当的收缩。“国家的权力结构由议会主导和‘三权分立’的模式向行政主导模式转变，国家权力由原来主要由议会掌握或者分别由三个机关分工独立行使而逐渐往行政机关手里集中。这是当代宪法发展的一个十分值得注意的趋势”23。

　　在18、19世纪的西方国家，无论实行议会制或者总统制，政府一般是由议会主导的，议会占据国家权力的核心地位。但是，进入20世纪后，几乎所有国家的行政机关逐渐改变过去消极性被动作为的状态，形成行政权力自主性扩张的强势作为态势。例如，在实行议会内阁制的英国，经历了从“议会至尊”向“首相集权”的转变。进入20世纪后，其独特的政党制度使得议会不再能控制内阁，而是内阁控制了议会，“内阁的地位和作用已远非往昔。”“事实上内阁早已成为国家决策和行政权力中心。它是英国政治结构的核心，最高权力所在”24。英国首相也就成为英国最有权势的人物。英国首相既是政府首脑，掌管着内阁和中央各部门；又是党的领袖，领导着下院处于多数席位的本党的议会党团及其全国党组织；还是全国武装力量实际上的最高领导，从而集党、政、军大权于一身。又例如，在实行三权分立制的美国，也经历了从“国会至上”到“以总统为中心”的变化。进入20世纪以后，随着西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊总统的上台，行政权力大力扩张，并逐渐取得优势，终于使三权分立制度发生重大变化，从“国会至上”发展为“以总统为中心”，以总统为首的行政权成为三权制衡的重心。其他国家如法国、意大利、日本等，在20世纪尤其在第二次世界大战以后，行政权得到很大加强，政府权力结构都在不同程度地由议会主导向行政主导转变。

　　那么，政府权力结构为什么会出现由议会主导向行政主导的转变呢?究其主要原因：其一，市场经济发展中造成的社会问题的复杂性和全局性，需要政府权力集中，强化宏观调控职能。市场经济的发展和垄断资本的形成，使全局性的经济问题日益增多，阶级矛盾和社会矛盾日益尖锐，需要政府干预那些通过市场无法解决的问题，积极介入经济领域以及公共社会福利事业，强化经济调控职能，扩大社会管理职能。于是，政府逐渐从积极不干预的“守夜人政府”，向“道德人政府”和“经济人政府”转变。其二，当今社会发展的快速剧变性，要求政府迅速决策，提高施政效率。当今社会急剧变化，科学技术发展突飞猛进，世界信息传播迅速。在这瞬息万变的社会，公共事务异常复杂，各种突发性事件频繁发生，要求有一个强有力、高效率、专业化的行政机关快速反应。但是，议会机关往往议而不决，贻误时机。其三，行政主导具有稳定和效率方面的优越性。在议会至上的立法主导下，各种社会政治力量在议会内部往往横向对抗，牵制拖拉，政争频频，难以产生政治重心和稳定力量，其势力变化导致政府频繁更迭，引发社会分化动荡。例如，在议会操纵政府的体制之下，1947年至1959年的法兰西第四共和国政府就是一个风雨飘摇的弱势政府，在其存在的12个年头里，共经历了20届政府，每届政府执政的平均时间为6个月。“面对议会中的左右反对派，对议会负责的政府更是狼狈不堪，事事难办的政府只能频频倒台”25。后来，戴高乐上台，通过第五共和国宪法，强化以总统为首的行政权力，形成独具法国特色的半总统半议会型的政治体制。从此，法国政局就一直稳定下来。又例如，东方国家的新加坡，建立的是一个以行政为中心的权威政府，其有效的管治使新加坡社会长期稳定繁荣。

　　可见，当今世界各国的政制发展方向，都是日益将更多的权力和主导作用转移到行政机关，乃是因为现代社会政府担负的角色日益广泛和重要，以及行政主导体制能够有效解决效率和稳定性的问题。

　　四、行政主导是香港特区现状的实际需要

　　回归后的香港特区实行行政主导体制，这是符合香港现状实际需要的。

　　一是香港地位特殊性的需要，实行行政主导有利于维护国家主权。

　　香港不是一个独立的国家，而是中华人民共和国辖下的特别行政区。香港特区政府不是一个独立的国家政府，而是中华人民共和国中央人民政府领导下的地方政府。香港特区所享有的高度自治权，在性质上属于地方自治权的范畴，而不属于国家主权行使的范畴。香港特区所享有的高度自治权是中央授予的权力，而不是香港特区本身所固有的权力。因此，那种以立法机关为最高权力机关的类似独立国家的政制模式，不应照搬套用在一个国家领导下的高度自治的地方政权模式身上。“香港特别行政区享有高度的自治权、独立的行政管理权、立法、司法和终审权，但并非表示香港特别行政区有一个主权立法机关。香港特别行政区政府是一个地方政府，并不享有主权”26。香港大学法律学院教授、基本法委员会委员陈弘毅指出：“强调行政主导是与肯定中央政府对香港的权力相关的”27。香港特区政制发展专责小组也强调：“行政主导是特区政治体制设计的一项重要原则，是体现国家主权的重要表征”，“有利于国家行使主权，而国家在特区行使主权是透过行政长官，并且要求行政长官向中央人民政府及特区负责。行政长官是特区的首长，亦同时领导特区政府。”“要做到这样安排要求，必须实行行政主导制度”29。除此之外，无论是立法主导还是三权分立的制度，都无法做到这一点。可以说，选择以行政为主导的政制模式是香港作为中央直辖下的地方行政区域这一法律地位所决定的。

　　二是香港地区政治复杂性的需要，实行行政主导有利于保障社会稳定。

　　香港地区政治复杂，实行行政主导有利于维护香港的社会稳定。保持行政长官和行政机关的权力中心地位，有利于政局稳定，避免香港政治复杂化、国际化。香港是一个开放自由的国际化都市，人员构成复杂∶无论香港永久性居民或非永久性居民中都有华洋并杂的现象；华人中既有生于斯长于斯的当地居民，又有从内地来的新移民，还有从海外归来的华侨；外籍人士中既有英联邦国家所属的各个国家的人员，又有非英联邦国家之外的诸多国家的人员。又由于香港位居东南亚战略要冲以及中国和世界联系的重要枢纽，世界上诸多国家和地区的多种政治势力和经济利益集团不断争夺，而且经常利用或试图利用香港作为影响中国内地经济和政治的跳板或基地，各种政治背景直接或间接影响的团体、机构和舆论工具相杂并存。在如此政治、文化生态错综复杂的国际性城市，需要一个以行政为主导的强势政府实施有效管治。否则，香港一旦成为多国多方势力冲突的中心，一旦成为政治角斗之地，稳定繁荣的局面就会受到极大的冲击。