行政主导：香港特区管治之所需(2)

　　二、行政主导是香港基本法的立法原意

　　港英政府时代的行政主导体制的特点和优点，被《基本法》予以适当保留和吸收。在基本法起草过程中，起草委员会经过反复讨论和研究，终于达成了共识，最后设计确定“在香港特区实行的政治体制是行政长官负责制，这个体制可概述为：行政主导、司法独立、行政与立法既相制约又相配合”。⑨从某种意义上来说，“行政主导不是《基本法》的发明，而是《基本法》吸收了香港原有制度中的一些有效方面。《基本法》没有明文规定采取行政主导或是采取立法主导，但其条文里体现了行政主导的原则”。⑩正如基本法起草委员谭惠珠指出：“基本法构思中的香港政治体制，是行政主导，虽然文字中没有写出行政主导四个字，但提出政策、财政开支和绝大部分法例的，是行政机关，最后签署各项法律预算的是行政长官，每一项行政、立法、预算的‘开始’与‘终结’的权力，都在行政机关和行政长官手里，最终负责的仍是行政长官和政府”11。香港基本法关于行政主导的立法原意主要体现在三个方面：

　　1、行政长官位高权重，在香港特区政制中处于核心主导地位

　　根据香港基本法的规定，行政长官具有双重身份的法律地位：行政长官既是香港特区的首长，又是香港特区政府（行政机关）的首长，法律地位崇高。行政长官既要对中央人民政府负责，又要对香港特区负责，责任重大12。责任与权力相对应。基本法赋予行政长官具有重要职权：其一，具有执行中央指令和处理中央授权事务的权力。主要是：执行中央人民政府就香港基本法规定的有关事务发出的指示；代表香港特区政府处理中央授权的对外事务和其他事务13。

　　其二，具有领导香港特区政府的行政权力。主要有：领导香港特区政府；负责执行基本法和适用于香港特区的其他法律；决定政府政策和发布行政命令；提名并报请中央人民政府任命政府主要官员，建议中央人民政府免除主要官员职务；任免公职人员；批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议；申请和批准临时拨款；处理请愿、申诉事项；组织并主持行政会议；领导廉政公署和审计署14。

　　其三，具有对立法机关的制约权力。香港特区立法会是香港特区的立法机关，拥有立法权，但是根据基本法的规定，行政长官具有对立法机关的制约权力。主要有：一是签署、公布法律的权力。立法会通过的法案、财政预算案，需经行政长官签署、公布方能生效。二是相对否决法案权。行政长官有权在特定情况下将立法会通过的法案发回重议。三是相对解散立法会权。行政长官有权依照法律规定的程序解散立法会。四是有权决定政府官员或其他公务人员是否向立法会或其属下的委员会作证或提供证据。五是有权在必要时要求立法会主席召开立法会紧急会议15。

　　其四，具有对司法机关的制约权力。香港特区实行司法独立原则，但是根据基本法，行政长官具有对司法机关的制约权力。主要有：依照法定程序任免各级法院法官；赦免或减轻刑事罪犯的刑罚；终审法院的法官和高等法院首席法官的任命或免职，还须由行政长官征得立法会同意；香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权，如果在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该问题发出的证明文件，此类文件对法院有约束力16。

　　上述行政长官的双重法律地位和职权，体现了行政长官在香港特区政制中处于中心主导地位。

　　2、行政与立法关系中的行政主导地位

　　行政机关与立法机关相互关系中的行政主导地位，主要体现在三个方面：第一，行政长官与立法会不是从属关系，两者之间处于互相制约状态。行政长官和立法会由不同程序选举产生，任期也不相同17。立法对行政的制约权，主要表现在：一是立法会对行政长官，在特定条件下有权提出弹劾或迫之辞职。二是行政机关包括行政长官须对立法机关负责。其主要内容有：执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答复立法会议员的质询；征税须经立法会批准19。但是，“香港特别行政区行政长官与立法会不是从属关系，与内地的行政机关对国家权力机关负责含义不同。行政长官对香港特别行政区立法会负责也不同于内阁制国家首相对议会的负责，香港特别行政区立法机关不能提出不信任案，而迫使行政长官辞职”18。第二，行政参与立法程序。其主要环节是：政府拟定并提出法案、议案、附属法规；编制并提出财政预算、决算；委派官员列席立法会并代表政府发言20。第三，实行行政优先原则。主要体现在：立法会主席在决定议程时，政府提出的议案须优先列入议程；立法会议员的提案权限于不涉及公共开支或政治体制或政府运作方面的内容，凡涉及政府决策的法案在提出前必须得到行政长官的书面同意；政府提出的法案与立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案采取不同的表决程序21。

　　3、行政会议的设置有利于行政机关与立法机关之间的沟通和协调

　　行政会议是协助行政长官决策的机构，行政长官作出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前，均需征询行政会议意见，如不采纳会议多数成员意见，应将理由记录在案。行政会议的成员包括行政机关主要官员、立法会议员和社会人士，这样就出现了一些双料议员。这些身兼行政会议和立法会的双料议员，便于立法机关与行政机关相互沟通。

　　上述三个方面的内容，充分体现了基本法采取行政主导体制的立法原意。它既没有保留过去的总督集权制，也没有采用西方的“三权分立”体制，同时又没有实行中国内地的人民代表大会制度，而是根据“一国两制”的原则设计了一套适合香港实际情况的独特政治体制———“香港特别行政区的政治体制是行政长官负责制，即行政主导、司法独立、行政与立法既相制约又相配合”22。