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保障与制约:英国管治香港的港督制度(3)

  其二,关于港督的决策权。《皇室训令》制定了一系列限制港督决策权的机制:第一,强迫咨询行政局制度。尽管港督也是香港行政局主席,有权决定议题和议程,也可以咨而不议、询而不听,但强迫咨询行政局是其政策制定的必经程序。《皇室训令》第10条规定:“总督在行使英皇制诰赋予的权力时,应就一切事项同行政局商议”。[5]第二,紧急事项决策的事后解释制度。《皇室训令》第10条还规定:“遇有紧急事项,总督应当把他所采取之措施尽快通知行政局。”[5]第三,否决行政局意见尽快呈报皇室制度。《皇室训令》第12条规定:“总督有权否决行政局议员的意见。遇到这种情况时,总督要尽快把其否决理由呈报皇室,议员有权请求把其意见详细记录在记事册上。”[5]第四,行政局会议记录上报英国国务大臣查阅制度。这些制度形成了监督港督决策权、减少其滥用特权的机制。

  其三,关于港督的立法权。宪制性法律严格限制港督的立法权。《皇室训令》第26条明列香港10项立法禁区,如赠予港督土地、金钱、捐献或奖金之法案,影响本殖民地货币或关系到发行纸币之法案,设立银行公会和修订银行公会章程、权力或特权之法案,征收差额税之法案,干扰英国陆、海、空三军纪律及控制之法案,损害皇室特权和损害居港以外英国臣民的权利及财产……之法案,包含有皇室曾经拒绝或不批准的条款之法案。[5]但是,若港督预先从一名重要国务大臣那里得到皇室训示,若法案附有条文说明经皇室批准才能生效,若总督认为事情急迫必须立即生效,总督才得以皇室名义批准。[5]即使在这三种特殊情况下,港督批准的法案也不得与英国法律相冲突,不得与皇室承担之条约义务相违背,须迅速向皇室呈报该法案并阐明其批准之理由。[5]这些有关香港立法禁区的条文及在特殊情况下冲破立法禁区的防范规定,保证了英国对港督立法权的有效制约。而香港立法局长期以来很少闯入这些立法禁区,基本上避免了英国政府否决由港督会同立法局通过的法律的尴尬局面。

  (三)受到法治制度的制约

  港英政府体制中的司法制度相对独立。司法机关只对法律负责,不向政府负责。港督受到香港的法律约束和法治管理。港督不具有英皇那样至高无上的权力。如果超越法定权限,法庭有权提出质询或加以约束;如果触犯了法律,就会被起诉。

  (四)受到文官制度的制约

  香港仿效英国建立的文官制度,在长期的运作中形成了强大的惯性力量。那些资深位高的高级公务员在文官系统中编织成庞大而复杂的关系网,具有相当的社会影响力。港督虽然权力巨大,但相对于那些“地头蛇”来说,任期太短,只能称之为“过江龙”。另外,港督来香港任职只是个人出任,不能从英国带来自己的一班人马,也不能一上任便在香港自行组阁。因此,“过江龙”往往敌不过“地头蛇”。港督任职,必须依靠文官系统的众多官员。没有文官系统即官僚机器的合作,港督难有作为。当然,文官制度对港督的制约程度与港督个人在英国政府中的地位是否稳固相反相成。如果港督在英国权力核心中具有重要背景,那么文官制度对其制约的力量就相对弱小。

  英国政府强化港督集权与约束港督用权并举,有职能控制社会与有机制控制自身结合,使港督有足够的权力合理控制港英政府进而有效控制香港社会,并且做到严格的自律和他律。

  有位有为:港督职能的运作

  既保障又制约的政治机制,充分体现在港督的职能运作之中。英国政府通过宪制性法律,保障港督作为港英政府系统的“大脑”顺利施政。一旦出现政府运作危机和社会动乱危机,港督有权实行“随政府意愿”的原则和行使紧急立法的权力。这两个“杀手锏”式的危机管理机制,确保港督及时消除危机,提高管治安全系数。

  (一)统领港英政府系统运作

  港督本人虽然大权独揽,但其职能运作要依靠制度和机构才能发挥效力。因此,应当把港督职位看作是一种制度、一种具有广泛职能的办事机构。那么,港督职能的运作是如何进行的呢?港督通过首席按察司掌管的司法部门对香港进行法治管理。在形式上,整个司法系统和各级法院是独立的,是香港境内惟一不受港督管治的地方;在实际上,它是港督所定法律的实施者或执行者,是为港督有效管治香港服务的。

  港督通过驻港英军司令掌管的军事系统拥有军事防务后盾。早期的港督都是名副其实的驻港英军总司令,直接指挥境内全部英军。后因情势变化,港督仅是名义上的驻港英军总司令,实际指挥权则由直辖于英国国防部的驻港英军司令行使,担负香港防务重任。宪制性文件规定,驻港英军司令要辅助港督,随时提供有关防卫的意见,并且担任行政局的官守议员。这样,既能使英军司令参与港督重要决策,充分了解港情内幕,又能使港督与驻港英军司令保持密切联系,以利港督应变,军队迅速支援。

  港督通过行政局、立法局这两个智囊咨询机构行使制定政策和法案的职权。行政局协助港督制定香港政策,预审行将提交立法局的所有法案。立法局协助港督制定香港法律。宪制性文件规定,港督是行政、立法两局的当然主席,拥有香港政策的决策权和香港法律的立法权。这种政治制度安排提高了港督行使决策权和立法权的效率,有助于港督顺利施政。

  港督的行政职权经由布政司署主要官员及其所统辖的政府行政部门去实施。布政司是布政司署即政府行政部门的首长,是港督处理日常政务的首席代表。“可以把布政司当作是总督的参谋长。再以商业活动作比喻,倘若总督是董事长,而布政司就是经理了。”[11]布政司的权力和地位仅次于港督,在港督暂时离港时任署理港督。财政司为港督治理财政,制定预算。律政司是港督的法律顾问,负责草拟法律,并兼管检控事宜。这些高级官员及其掌管的部门在港督的统一指挥下处理政务,保证港督职能的高效运作。