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保障与制约:英国管治香港的港督制度(2)

  四是紧急立法权。根据《皇室训令》,港督能够行使紧急立法权:“总督若要处理紧急事务,可召开立法局会议”。[5]香港法律《紧急规则条例》确定:“当港督会同行政局认定发生紧急状态或危害公安事件的情况时,总督可以制定他认为适于维护公共利益之任何规则。”[6]就是说,在遇有紧急情况时,港督举行立法局临时会议使一项紧急立法连续通过一读、二读、三读的所有立法阶段。

  五是立法局的解散权。《英皇制诰》、《皇室训令》不仅授权港督组织立法局,委任立法局议员,还授权港督可以撤销不遵守香港法律的立法局议员的职务,甚至可以“在《香港政府宪报》上刊登政令,随时解散立法局。”[5]

  (四)港督其他权力的保障

  一是享有一定的司法权。港督提出按察司与重要法官的名单,再由英国任命。港督可以行使赦免减刑的权力,如有权赦免刑事案之共犯,令其提供证据把首犯或其他犯人绳之以法;有权将罪犯释放或有条件释放、赦免或减刑、缓刑等。港督还拥有把不受欢迎的、非英籍和非香港出生的人士驱逐出境的权力。

  二是享有一定的军权。港督兼任殖民地香港的三军总司令,有权要求驻港英军司令向他提供其部队的兵力和防务香港的情况,有权接受香港所有陆、空军军官的服从、帮助和支持,有权要求得到海军官员的援助,“但无权在军事行动上直接控制他们”。[7-1]在平常时期,港督的军职仅是名义上的;在紧急时期,他可以事先不请示英国政府而下令出动军队,协助维持香港的安全。只有在国际事务中动用军队,港督须事先得到英国政府的同意。

  三是享有英国政府赋予的某些外事权。香港的外交大权掌握在英国政府手中。由于香港是国际经济贸易中心,与多国存在着密切的经贸关系,所以英国同意香港以地区身份从事对外经贸谈判,参加有关国际组织,港督拥有这方面的最后决定权。

  港督是港英政府大权之总揽者。有学者指出:“港督的法定权力可以达到这样的程度:如果他愿意行使其全部权力的话,他可以使自己成为一名小小的独裁者。”[7-2]曾经担任港督的葛量洪自述道:“在英国这个直辖下的殖民地,总督的权力仅次于上帝。”[8-1]

  总之,英国保障港督高度集权具有以下特点:第一,港督具有英皇在港代表与港英政府最高首长的双重地位。第二,港督完全独立于并且高居于港英政府系统之上。第三,港督是一个由他本人负责的行政部门,行政局、立法局只是他的咨询机构。第四,港督大权独揽,不仅享有行政权、立法权,还享有一定的司法权、军权、外事权。权力高度集中,便于港督有效施政,也便于英国直接控制。

  系统控制:英国对港督职权的制约

  英国政府对港督职权的制约,采取的是系统控制的方法:既有法定制度的控制,也有法外途径的控制;既有对港督个人职位的控制,也有对港英政府系统的控制;既有港英政府体制之内的控制,也有港英政府体制之外的控制;既有对港英政府最高层的集中控制,也有对港英政府关键要害部门的特别控制。这些主要体现在以下几个方面:

  (一)受到英国政府的制约

  其一,港督需要定期向直接上司——英国外交及联邦事务大臣(早期是殖民地大臣)述职。港督本人的仕途命运掌握在英国政府手中。皇室可以否决港督的立法决定和行政命令,直至撤销港督的职务。因此,港督必须遵照伦敦的意图,谨慎从事。英国委任港督具有两个特点:第一,港督通常从英国本土派遣,或从其他殖民地高官中调任,基本上没有直接从香港任职的官员中挑选擢升。第二,港督在身份上属于英国公务员,通过政治委任方式任职,并且没有出现与英国内阁共同进退的现象。这两个特点表明,港督的委任权“牢牢地控制在英国政府的手中”,“不会因为本身具有政治任命的性质而过分独立地推行政策,造成失控”。[9]

  其二,港督无权代表香港与外国签署条约。凡涉及外交事务,港督必须遵从英国政府的决定。港督不能直接指挥驻港英军,驻港英军直接归属于英国国防部指挥。

  其三,英国政府拥有立法、司法的最终权力。英皇会同枢密院可以否决、取消香港的法规。英皇会同枢密院、英国国会有权代替香港立法。香港的司法终审权在伦敦。

  其四,英国政府掌握着驻港英军司令、布政司、律政司、财政司、首席按察司等最主要官员的任命权。港督不可以撤换他们,只可以领导他们。由于港督没有任命主要官员的人事权力,英国政府因此能够牵制住权力很大的港督。英国政府还利用人事任命的时间顺序去制衡港督。行政局成员的任命一般都要跨越港督的任期。这样,当新港督上任时,只能与早已在任并且任期还有数年的一批司级以上的高级官员合作。所以,香港司级以上的高级官员和行政局成员不存在“一朝港督一朝臣”的问题。

  其五,英国政府官员、国会议员经常到香港巡访,直接监察港督施政。而设在军舰上的英军情报部随时掌握着香港社会的动向。“英军情报部人员是英国人治理香港的近卫军。在关键时刻,情报部人员将香港情况反映到伦敦,并提出意见。”[10]还有警务处的政治部,亦负责搜集和监视香港各阶层、各团体的政治动向,并将所有讯息传至伦敦。通过这些渠道,英国政府及时侦知香港情势动态,明了港督政绩,把握港英政府的运作脉搏,以便遥控指挥。

  (二)受到宪制性法律的制约

  其一,关于港督的政治忠诚和职业操守。鉴于港督肩负的重大使命和重要职责,英国皇室对港督提出了必须效忠英国、依法施政、恪尽职守、清正廉洁的法律要求:第一,依法宣誓,效忠英国。《英皇制诰》第3条规定:港督上任时必须“按照维多利亚女皇陛下在位第三十一、三十二年通过之‘宣誓法’”,“进行效忠宣誓、受任宣誓和司法宣誓”,[3]不能做有损于英国国家权益的事情。第二,依据法律规定行使职权。《英皇制诰》第2条规定:港督行使职权要依据“本制诰”、“皇室训令、枢密院敕令、皇室透过一名重要国务大臣传达之指令以及本殖民地现行及日后制订之有效法律。”[3]第三,要恪尽职守,不得随便离境。《皇室训令》第36条规定:“未经皇室以英皇御笔签署并盖上御玺或皇室通过一名重要国务大臣之许可,总督不得以任何藉口离开其主管殖民地。”[5]第四,要为官清廉,不得购买官地。《皇室训令》第31条规定:未经皇室特准,总督不得直接或间接为自己购买殖民地土地。[5]