民初政党内阁论的困境(2)

　　为在暴力手段之外寻求以和平的方式建构支撑国会正常行使职权的政治实力，国民党人张百麟等组织了“议院政治促进会”，“以结合国民为议员后盾”；他们希望联络中央议会与省议会、县议会，使中央议会与各级地方议会互为呼应，当政府横行暴厉之时，各级议会一致行动，以不承诺租税、不允借外债为对抗专横政府之手段，“共维持议院政治之精神，以保守约法赋予之民权”。他们认为，各级地方议会若没有中央议会的支持，就无法制约控制地方军政实权的地方政府；而中央议会若没有各级地方议会的支撑，也难以有效地监督政府、正常行使职权。中央议会与各级地方议会在监督行政权力方面存在共同的诉求，有彼此支持的内在要求，只要注意联络中央议会与地方议会，就可以为国会有效监督政府提供强大的后盾，不必通过暴力革命来重建政治秩序。这又需要以省自治为基础，通过省自治使各省获得相对独立的空间，减弱控制中央政府的北洋武力对各省的控制与威胁。为了能通过和平的手段联络各省议会以支持中央议会，一些国民党人效法清末各省咨议局联合请愿国会时组建各省咨议局联合会的做法，组建了省议会联合会。省议会联合会与胡汉民、李烈钧有相当密切的关系，这一背景以及胡汉民、李烈钧主张地方分权、欲以地方制约中央政府的政治立场，使得省议会联合会遭到拥护袁世凯、反对国民党以及狂热鼓吹中央集权人士的强烈反对。他们指责该组织为非法组织，“无非一二野心家，假各省之名义，便一己之私图，于法定机关之外，别营一根据地，以为攘夺权利之作用”，鼓动当局解散该组织。或者虽不指斥该组织为非法组织，但称中国非联邦国家，所谓省议会联合会并不具备法律地位，只是民间政治社团，不得以民意机构自居，说“吾人当拥护国权之时，即不当置省议会于眼中，更何论乎其联合会”。而国民党之激进派则坚称省议会联合会是经过各省议会之同意而组建的，为民意机构，非普通之政治结社，“省议会联合会成立以来，对于恶政府之违法行为，颇能力持正义，施以严正之监督，不愧为人民之代表”，当局无权解散省议会联合会。从法律地位上说，省议会联合会并非法定民意机构，其起源系因各省议会反对临时政府下令省议会适用清末的咨议局章程，欲使省议会成为一省真正之立法机构；但在其组建与活动过程中，国民党欲利用该组织作为反对袁世凯独裁的机构，并未坚守“联合各省，代表民意，维持立法，以求真正之共和，作国会后盾”的宗旨，其活动常逸出常规。对于广泛的政治问题，如内政外交、宪法等问题都发表意见，引发省议会联合会内部的严重分歧，尤其是主导该组织的国民党未能平等对待各省议会在相关政治议题上与国民党不一致的意见，遂使该组织内部分歧进一步加剧，不能发挥其作为国会后盾的作用。

　　上述方案大体上是想利用现有政治力量形成对国会的某种支持，欲以院外力量支撑议会，这是议会没有权威的现实造成的。无论省议会联合会，还是省自治的方案，本身具有明显的党派特性，深陷民初政治纷争之中，不足以建构议会的政治权威，其性质与拥护袁世凯的武人动辄以通电对议会议事施加影响并无本质区别。

　　还有一种似乎迂远的主张，即通过以人权原理陶铸国民心理、改造国民的政治观念，树立法律与议会的权威。杜亚泉大概是此种主张的代表。他说，民国初建，政治建构的核心问题是政治权力的重心如何由政府掌握的兵马权向议会掌握的立法权过渡。传统的政治权威直接建立在兵马权之上；而近代政治的重心在于人权理想的立法权。民国初建，政治权力的重心还在兵马权上，掌握兵马权的政府崇信实力，“常蔑视议院，试其破坏蹂躏之手段”，而议会并无实力，其权力只是一种“理想之势力”，“决不足以敌事实之势力”。要使议会的“理想之势力”转变为“事实之势力”，就需要以人权理想灌输于国民，使民主政治的基本“游戏规则”为一般社会公众所信从。这种思路看似迂远，却是比较可行的建立议会权威的途径。当然，议会权威的真正建立需要在议会政治的实际进程中逐步实现，在杜亚泉那里，这其实是不言自明的前提。还有一些人如梁启超等，深知民主政治初建时确立议会权威的极端必要性，也清楚假如国会不能逐步确立自己的权威，则中国政治可能如中南美洲一样，“国命惟系于一时拥有特别势力者之手”，“蜩螗沸羹，历百年未能底定”。但对于如何确立议会权威，梁启超等人却主要责望于国会本身，对于国会在政府不尊重议会、不遵守“游戏规则”，院外有庞大军人势力干政等不尽如人意的表现，进行言过其实的批评。他们指责议员道德沦丧、偏于党见、议场秩序混乱、议事效率低下、不能代表民意；而对于不断出现的武人干预议会议事的事件，不是责备武人干政之不当，而是要求议会改过自新，以免院外之干涉。他们一方面希望建立议会的权威，一方面又不曾积极地去维护该权威。

　　民初议会不能树立自己的权威，原因是多方面的，除掌握军政实权的行政当局不遵守“游戏规则”、不尊重国会之外，还与当时国人的社会心理有关。本来，民主政治之下，无论总统制还是内阁制，议会都是监督机关，在野党对于政府之行政进行批评、杯葛是很正常的事，并且从某种程度上说，议会民主制是缺乏效能的制度。但是，国人长期以来以朝野意见一致、上下齐心协力为理想的政治；对于议会政治之下，政党分野、各持党见、相争不下所出现的种种情形，本就不太能够接受。革命之后出现的内部秩序不稳、外患严重的现实局面，又使得国人期盼政府与议会协调一致、共同应付危局之心理愈加急迫，对于议会内部的种种纷争、议会与政府之间彼此攻讦，很是失望。袁世凯一派的政治势力则乘机丑化国会与政党，指责国会议员不体谅政府的难处、不允诺借款；不体察中国的实际国情，尤其是政治人才不足的具体情况，一厢情愿地要搞政党内阁；又指责议会处处限制大总统的权力，妨碍了袁大总统发挥其雄才大略为国家谋福利；指责议会议事效率低下，指责国民党为一党私利，枉顾国家与国民利益，肆意破坏、以党见挟持国会。这些指责在当时颇为一般社会民众所接受。

　　与议会权威相关联，实行政党内阁制度的第二个条件是“元首宜超然”。也就是说，政党内阁制之下，政治权威不在总统，而在议会。在政党内阁的发源地英国，国王的虚位地位是在宪政建立过程中逐步形成的。在模仿政党内阁制的国家如法国，其政制就在内阁制与总统制之间几度反复。当总统势力强大时，政制往往是实质上的总统制；当国会势力强大时，政制往往是内阁制。武昌起义后，当南方革命阵营筹建革命政府时，论者颇谓，总统为人民共选之首领，宜付于全权，孙中山的总统制主张获得多数支持，宋教仁的内阁制主张被否决。此后南北和谈成功，政府北移，论者忽主张以总统为端拱无为之英王，于是形成了非英非法之内阁制。制定《临时约法》的诸公欲以内阁制限制袁世凯，使袁世凯为虚位元首。然而，袁世凯手控北洋系军队，得北洋军人、旧官僚以及主张开明专制人士的支持，有相当的势力，袁世凯又权欲极强，绝不肯居虚位元首之位。无论国民党人，还是拥护袁世凯的人士，对于袁世凯为大总统则政党内阁难以成立的认识比较接近。张百麟说，将来若是袁世凯任大总统，政党内阁很难成立，无论哪一个政党占据议会的多数席位，袁世凯必不许多数党组阁，必暗中运用专制手段，循前此排斥唐内阁、委任陆内阁之故步，以达其官僚内阁之目的。而一旦其提出的内阁不能通过于国会，则必又煽动军警干涉国会。《时事新报》反对内阁制而主张总统制，其重要的理由之一也是袁世凯有雄才大略，绝不肯居于端拱无为的虚位元首之位，“苟袁总统一日不能去，即内阁制一日不能行。而欲排斥袁总统，则不独国民党多数绝无排斥之意，即有排斥之意，亦断无排斥之能力”。有了这样的袁总统，中国就只能实行总统制。后来，在袁世凯专制集权已成定局、政治改造已然无望之时，国人在讨论未来改造的方向时也指出，“凡政治上有特别势力存在之国，决无容国会政制发达之余地”。民初政治中，袁世凯派势力就是推崇武力、不遵守国会政治基本“游戏规则”的“特别势力”。在民间社会尚无足够实力、民主政治的基本“游戏规则”尚未成为社会的公共信条、民主力量尚不能制约此种强大的“特别势力”的时候，即便法律规定了政党内阁制度，此“特别势力”必逸出法律轨道之外，使政党内阁有名无实。

　　二

　　政党内阁的第三个条件需要比较成熟而有实力的政党，以及得到社会普遍遵从的、比较健康的政党文化。政党的发达成熟，是指政党有比较完整的组织，有比较清晰一贯且能与其他政党明确区分的政纲，有比较稳定的社会基础，在社会上有实力。

　　就政党的组织来说，民初的主要政党大体渊源于清末的革命党与立宪派，有一定的历史基础，故在组织系统上，有本部、分支部、交通部之类机构，内部也设立各种委员会，其议事、办事程序大体上按照宪政体制下的政党进行，各党也有自己的媒体。总体上，民初的主要政党有比较完备的组织体制与组织系统。