民初政党内阁论的困境

　　民国建立后，思想界围绕中央政制问题曾有总统制与内阁制的争论。这一争论有明显的对人立论的味道，争论者“盖非谓中国宜于总统制或内阁制，直谓某人为总统则宜于内阁制，易某人为总统则宜于总统制焉耳。而反对总统制或及（反）对内阁制者，亦与其制无关，直是反对当时总统而已”。不过，到1913年初，国会召开在即，宪法问题成为舆论焦点，国民党以及原立宪派的主流主张责任内阁制的情势已经非常明显。国民、统一、民主和共和四党组织的“四党宪法讨论会”曾多次讨论宪法问题，争论颇多，独于政制采内阁制，“众无甚反对”。后来天坛宪法起草委员会讨论政制时，争论亦不少，独于内阁制与总统制问题，“全场主张几于一致采内阁制，绝对无主张采总统制而反对内阁制者”。在内阁制的安排上，国民、进步两党有“国会政府主义”与“调和立法行政两权”的分别，但都主张责任内阁制，也都有组织政党内阁的企图。国民、进步两党主张内阁制，一方面是因为它们认为内阁制可以比较好地沟通立法、行政两部，实施得法，可造就立法、行政一致的强有力政府，以恢复秩序、领导国家建设；另一方面，在袁世凯将为正式大总统几成定局的情形下，内阁制可为政党领袖直接组织或参与政府提供相应的制度空间，而总统制则不能。主张内阁制的人士认识到，实行内阁制需要有比较成熟的政党，需要国民有一定的政治常识，而当时的中国尚不具备这些条件，但强有力的政府追求以及欲组织政府的政治雄心，又使两党的领袖比较一致地取内阁制，并希望由己党出面组织政党内阁。众所周知，无论国民党还是进步党都没有组织起政党内阁，它们组织政党内阁的努力遭到袁世凯的强力阻挠。

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　　政党内阁制的第一个条件是议会具有政治权威，议会之外之其他势力皆披靡于议会之前。若议会之外具有能左右议会而不为议会所左右的强大势力，议会就难以正常行使职权，也就不能建立政党内阁制。民国建立后，同盟会—国民党的重要领导人宋教仁以议会选举与政党活动为中心，试图将国民党建成一个政治的中心势力，组建政党内阁，建立强有力的中央集权政府。他之所以做出这种选择，基于两个判断：第一，中国已经由革命时期转入建设时期，同盟会应当实现由革命党到政党的转型。“以前，我们是革命党，现在，我们是革命的政党。以前，是秘密的组织，现在是公开的组织。以前，是旧的破坏的时期；现在，是新的建设的时期。以前，对于敌人，是拿出铁血的精神，同他们奋斗；现在，对于敌人，是拿出政治的见解，同他们奋斗。”第二，“世界上的民主国家，政治的权威是集中于国会的。在国会里头，占得多数议席的党，才是有政治权威的党，所以我们此时要致力于选举运动”。他相信，国民党可以通过光明正大的竞选活动争取占据议会的多数席位，组织起政党内阁；若不能占据议会的多数席位，也可退而在野，严密地监督政府，使之不敢肆意妄为。根据这两个判断，宋教仁认为，国民党的中心任务不是进行暴力革命，而是将国民党建成一个政治的中心势力，争取国会的多数。对于国民党与袁世凯的关系，宋教仁认为，袁世凯自然会“很忌恨我们，一定会设法破坏我们，陷害我们。我们要警惕，但不必害怕。若袁世凯将来撕毁约法，背叛民国，正是他自掘坟墓的时候。到那时，我们再起来革命不迟”。也就是说，在大局尚未破坏、袁世凯还没有公然撕毁约法、背叛民国之前，国民党应在体制内活动，通过和平的手段限制袁世凯；若袁世凯撕毁约法、背叛民国，国民党可以再起革命。这两个判断是理解同盟会—国民党民初政治活动的钥匙。前一个判断涉及同盟会内部关于革命程序论的争论，即是由革命党掌握政权，经由军法之治、约法之治而逐步向宪法之治的转换，还是在暴力革命完成政权更迭之后，革命党即褪去革命党的外衣，由革命党转换为宪政体制下普通政党的争论。辛亥革命后，同盟会内部曾就此发生过争论，结果是后一种主张占据了优势。第二个判断的实质是当时的中国是否为一个“民主国家”。显然，民初的中国还不是一个民主国家，还处在尝试建立民主国家的艰苦探索之中，“政治的权威是集中于国会的”并非现实，还只是奋斗目标。

　　近代民主政治以政党之间的竞争性选举为主要形式，政治权力的角逐不是武力之间的竞争，而是选票之间的竞争。但是政权从以武力维持到以民意维持是基本政治信条的一次重大变化。此变化需要相当时期思想观念的灌输与现实政治生活的涵养。一定社会的政治秩序都有赖于一定社会的人们对一定的政治权力合法性、正当性的信从。梁启超在论及由传统的威权政治向近代代议制政治过渡时曾说：“凡群治所以维系于不敝者，必其群中有一信仰之府焉，一群之人视为神圣，其对之也，必诚必敬，匪惟莫敢侵犯也，乃莫至敢怀疑，其有稍立违异者，则一群之人咸指斥为畔逆，诧为妖异，而其人遂不能为群所容。”近代民主政治能够正常运转，有赖于这样一个社会共识：政治权力来自被统治者之同意，服从多数民意为当然，不服从多数民意为大逆不道。近代政治建立的过程就是这样一种共识逐步确立的过程。政党政治有一些基本的“游戏规则”，只有当这些“游戏规则”为参与政治的各方力量所认可，成为凛然莫之敢犯的信条时，政党政治才能平稳开展。否则，政治竞争就不可能是公开而和平的竞争，而将变为阴谋与武力的竞争，决定竞争胜负的将不是民意，而是武力。梁启超曾提出几条政党内阁制的基本政治信条：内阁必须以政见相同之人组织；政府所提议案不能通过于国会之时，及国会弹劾或为不信任投票之时，则解散国会或政府辞职，二者必居其一；选举需尊严公式；议场需禁用武力。这些“游戏规则”要为主要政治势力所接受，需要长期的政治实践。

　　中国传统的政治理论虽有“天视自我民视、天听自我民听”的古训，但关于权力来源，其主要的理论是君权天授，而非君权民授；政治权威来源于天，而非来源于民。而维系天授君权的，除了君权天授理论的反复灌输以及祭天之类的政治仪式之外，主要依靠武力。政治权力的重心历来在君主与君主掌握的武力，议会对于国人来说是全新的东西，非有历史之遗传，确立议会的政治权威任重道远。民国初建，政治权力的重心仍然在手握军政实权的军政当局，不仅大总统袁世凯蔑视国会权威，手握军政大权的武人对议院之议事也动辄通电威胁，袁世凯甚至多次纵容、挑动武人干涉议会议事。同盟会—国民党虽在议会占据多数，但数次内阁组成却不得不从袁世凯之意，无法组织政党内阁。而拥护袁世凯的力量以及一般的国人，对于尊重议会权威的重要性缺乏应有的认识，对于袁世凯以及武人干涉议会议事的种种非法举动，或则为无原则的拥护，或则以为议会操控于暴民之手，政府以及武人之干涉议会情有可原。

　　如何确立议会的政治权威是民初政治的核心问题，民初思想界也就此提出过种种设想。同盟会—国民党就主张省自治，希望以省的实力制衡中央政府，为中央议会之后盾。然而在中央集权、强有力政府论大行其道之时，此论被看作国民党谋求一党利益、罔顾国家利益的党见，颇为一般人士所反对。因为不信任袁世凯，担心国会受政府挟制、不能独立行使职权，部分激烈的国民党人提出，国会宜设于上海，而不能设于袁世凯直接控制的北京，并为此组织欢迎国会团进行了一系列活动。但此论不但遭到非国民党势力的反对，甚至国民党内的稳健派也认为，在北京不能正常行使职权的国会，在上海也不可能正常行使职权。国会若担心受袁世凯挟制而不敢设在北京，本身就是向行政权力示弱，这样的国会如何能监督政府。国民党之激烈分子认为，不用武力扫除袁世凯为代表的官僚势力，国会就不可能正常行使职权，故鼓吹再次发动暴力革命。这在甫经战乱、社会需要喘息、人心思定的社会氛围之下，遭到一般社会人士的强烈反对，袁世凯以及拥护袁世凯的政治势力也常以欲谋二次革命来攻击国民党阵营的政治人物。再次发动暴力革命的主张在国民党内也不能得到稳健派的赞成。民主政治基本信条的养成不可能通过暴力革命，只能通过和平时代的涵养。