论民元唐绍仪内阁(3)

　　袁世凯决不会将直隶交给本系统以外的任何武人。但是，任命王芝祥为直隶都督，是唐绍仪在组阁谈判中与同盟会妥协的结果，且以此换取南方同意段祺瑞任陆军总长。3月30日，唐电袁氏请委，袁氏本已应诺。当时直隶士绅亦属意王芝祥。5月26日，王芝祥抵京。然而27日，冯国璋等十余名旧军人与袁相配合，联名上书袁氏，反对王芝祥督直。袁氏便以此为理由，改委王为南方军队宣慰使，持任用令强唐副署，唐坚拒。袁即蔑视内阁，以未副署之委任状交王芝祥，且畀王一笔不需报销之费用，王受之而行。处此窘境，唐绍仪既无法向直隶人士解辩，又无法对同盟会交代，对袁氏践踏临时约法的行为更束手无策。事已至此，唐深感已无事可为，便于6月15日留下辞呈，迳赴天津。袁获悉唐已离京，便派梁士诒、段祺瑞赴津慰留。

　　对于自己辞职离京，唐绍仪与梁士诒有一番肺腑之言相倾诉。唐氏谓：“我与项城交谊，君所深知。但观察今日国家大势，统一中国，非项城莫办；而欲治理中国，非项城诚心与国民党合作不可。然三月以来，审机度势，恐将来终于事与愿违，故不如及早为计也。国家大事，我又何能以私交徇公义哉！”[32]唐氏之“及早为计”是在被弹劾、罢免之前辞职。“公义”系指《临时约法》之权威性。唐氏处此境地，自无与袁讲往日私交之可言。梁、段劝说无效。唐既无返京之意，于是27日袁有准辞之令。29日，袁特任陆征祥为国务总理，同盟会阁员乃相率辞职。

　　三

　　唐绍仪内阁是中华民国建立后的第一届内阁，它的夭折既是唐氏力图促成北洋派与同盟会(即孙袁)合作愿望的失败，也是责任内阁制尝试的受挫，对于近代中国宪政制度史而言，这自然是一件大事。但是，由于唐内阁存在时间不长，人们对它的业绩的评价也不高，有人认为，“唐内阁成立以来，一切政务不能着着进行”。[33]也有人认为，“自政府成立后，除借款外，一事不能办，所纷纷扰扰者，裁汰旧员调用新员之一事，运动——腐败——攻讦——奢华——之风，实无异于往日”，“意者此即民国新纪元之特色耳”。[34]庸内阁的运作，委实呈现种种乱象，难免令人失望。然若如上述评论，唐内阁则毫无可取之处。不过，实际情况并非完全如此。

　　唐绍仪本人是怀有一腔抱负的，也希望有一番作为。就职之初他向临时参议院陈述政见时，便说到内外政策的要点，谓：“在满清时代与各国所订条约，名为和好，实则从未开诚布公，以致事事皆落人后，皆中国受亏”，故今后对外交涉，必须改变此种情况。又谓：“从前社会趋势，专研究文字，而不研究实业，以致地大物博的中国，几变为世界最穷之国家，以致非借外债则不能办兴利之事”，故“新政府成立后，即分设农林、工商二部，其宗旨即在振兴实业”。[35]与此相应的便是具体政策的制订与执行。用人制度之拟订，其原则是按同盟会的要求，“一宜新旧兼收也”，“一为南北并用也”，[36]这些主张，同样体现在唐氏具体的措施中。上述事例均体现出新制度建立之初共和政府首任阁揆的政治主张。但是，当时的条件并不允许唐绍仪去实现自己的政治抱负。民主宪政制度，对当时的中国人而言，还是一种政治奢侈品，中国不是法治国家，绝大多数的中国人从未经受民主宪政的训练，人们耳熟能详的是“王法”，而不甚了了的是“法律”。更何况原本就是传统社会塑造出来的袁世凯这位极权主义者，也从未想到要受制“约法”，屈服于民意。袁氏罔视副署，当受法律制裁，但也没有人去追究其“违宪”。这便是当时的政治现实。

　　那么，这个被袁氏搞垮的短命内阁，在历史上留下了什么样的痕迹呢？笔者认为，至少有两点值得注意：(一)在1912年7月份之前，从中央政府机构的设置及官制的制定方面来说，国务会议或各部局提请决议的重要文件至少有10项之多，即《技术官官俸法草案》等，《国务院官制》等8项修正案，《国史馆官制草案》、《外交部官制草案》、《司法部官制草案》、《教育部官制修正草案》、《农林部官制草案》、《内务部官制草案》、《财政部官制草案》及《蒙藏事务局官制》等。地方机构的设置与官制制定，有《陆军部所拟都督暂行条例(草案)》、《军都督府暂行条例草案》、《省县官制草案》、《各省国税厅官制草案》。6月，国务会议还有《财政部官制修正草案》。(二)在政策法令方面，有刑法草案及其修正。[37]以上文件，均是体制转型过程中必要的举措，虽然其中不乏意在对南京临时政府所议官制草案的修正(如国务院官制的修正)，但总体上说，这种承前启后的建政工作，是历史向前发展不可或缺的。袁世凯在唐绍仪辞呈的批示中说，唐“及任总理，经营擘划，盘根错节，困难艰苦，非可言喻”。[38]虽然是些门面上的话，但是，多少也反映出民国草创之际唐内阁的工作，还是有成绩的，有关不成功的借款活动与人事安排的争执，并非该内阁所做的唯一工作。如前所述，唐绍仪对外交与实业均有其主张。唐内阁的外交总长陆征祥，本身并无派系背景，黎元洪称其为“才猷稳练，识解宏通，各国既信用于前，国务员复赞同于后，旧吏不书其恶，新党不隶其吟”，[39]是各方面均能接受的人物。不过，各项外交政策，主导权操之于袁氏，遇事由袁派蔡廷干与《泰晤士报》驻京记者莫理循联络(1912年8月袁氏正式聘莫氏为大总统政治顾问)。孙中山在临时参议院辞职的当天，美国方面即向袁氏表示，中国原驻美公使可用“临时外交代表”名义照旧履行职务。此例随后为各国所援引，迄各国正式承认中华民国政府，始复公使名位。而列强承认民国政府问题，成为对华敲诈勒索之具。1912年2月21-28日，日本政府相继对欧美列强递交了关于承认中华民国的“备忘录”。其中包括：1.在承认中华民国问题上，各国应该一致行动；2.要求中国政府对外人在华享有的一切“权利、特权及豁免权”，无论有无条约根据，均应予以“明确表示正式承认”，并承认外债，以此作为各国承认的先决条件。[40]此建议得到英、法、德等国的赞同，形成对华统一战线。不过，因各国在华追求的目标不尽相同，承认问题未能一致行动。再加以俄、英、日等国在外蒙、西藏、东北等地区策划的分裂活动日益加剧，唐内阁力不从心，也显得无所作为。

　　在清末官制改革时，设立了农工商部，掌理劝业行政。唐绍仪之主张设农林、工商二部，此建议得到袁氏的支持。袁就临时大总统任后即发布命令，谓：“现在国体确定，组织新邦，百务所先，莫急于培元气兴实业”。[41]后在临时参议院演说时又讲到，“共和成立，尤以振兴实业为第一要务。故设农林、工商诸部，俾可以分门办事，以鼓励各项实业之进行。并可由部拨款补助商民，及设立学校培养人材等类”。又谓《矿律》亦拟重修，并将编订完善之《商律》。[42]5月14日，袁氏令工商部：“从速调查中国开矿办法及商事习惯，参考各国矿章、商法，草拟民国矿律、商律，并挈比古今中外度量衡制度，筹订划一办法。”[43]此农林、工商二部，至1914年5月国务院改为政事堂，张謇建议该二部合并为农商部，名义始变。[44]其他各部，职责所在，于唐内阁成立后，已各司其职，它们的各种措施，承续了南京临时政府的业务，也为后续内阁的工作开展，打下了基础。

　　要之，唐内阁存在时间虽然短促，亦不可谓毫无建树，若假以时日，自有成绩可纪，惜乎袁氏亟亟于去唐、倒阁，故唐氏虽有抱负，亦无所用其长才，只得仓皇辞职，蛰伏津门。虽然袁氏在唐绍仪辞职书上批示“准允请免国务总理本官，任为高级政治顾问”。但既已决裂，袁亦无所谓用唐“备政治之咨询”，袁唐28年的关系，即于焉结束。

　　唐绍仪受过正规的西方教育，返国入仕以后，长期从事涉外工作。在中央，他担任过税务、交通等方面的职务：在地方，则出任过奉天巡抚。1908年清廷还派他历访美欧8国，考察财政。[45]这种历练，在晚清大员中是无匹的。他虽是袁的亲信，但能为南方政府所接受，按理说，由他任南北统一后的内阁总理，无疑是最佳人选。然而，从一开始，他就不被日本与西方舆论所看好。②结局果然是不幸的，唐内阁仅维持了60多天。尽管如此，唐内阁作为中国实施民主宪政的发端，大力推动民初的宪政运动，应在近代政治制度史上大书一笔。而它的瓦解也给人们留下思考的空间。笔者认为，至少在下述三方面，是值得注意的。

　　(一)近代中国处在转型阶段，社会发展严重地受到传统的制约。袁世凯是一个封建专制主义者，而形势又“非袁莫属”，《临时约法》便是针对袁世凯而制定的。但民国初建即“因人立法”，由此开了一个恶例。约法中关于临时大总统与国务院各自之权限界定不清，到底哪个是最高权力中枢，并不明确，府院之争遂不可避免，在法理上也难以解决。袁世凯为了专权，擅自修改《国务院官制》，以此限制总理权责及各部权限。但“副署”制并未取消，未经副署而迳自行使权力造成“违法”。对此“违法”行为，却又无相应的弹劾、罢免条款。这些都是民主宪政从理念进入实践过程中的缺陷，当时的立法者似未考虑及此，从而给独裁者提供了可乘之机。

　　(二)民初政党政治，还处在起步阶段，仅是引进西方政治学说，比较简单，若移植之后使它在中国扎根，却远非易事。当民主政治思想仍未深入民心的时候，试图推行政党政治、实施政党内阁，恐将徒托空言。而要实现政党政治，当时的中国没有一个现成的方案，如果国民教育不普及，素质不提高，经济条件不改善，法制建设不完善，政党政治云云者将永远是属于少数人的美好愿望。

　　(三)唐内阁存在期间的种种矛盾，显示出共和国的前途不容乐观。各种政治力量势将重新组合，党派斗争可能成为黑金政治。当政府行为与个人政治操守均处在社会制约之外的时候，任何政治宣言都难免成为一纸空文。例如，1912年9月25日，总统府秘书厅公布由袁世凯、孙文、黄兴及黎元洪共同议定的《内政大纲》8条，设想未尝不善，而“此次之宣布，实先生(指秘书长梁士诒)主持之。盖先生感于唐少川辞总理日临别赠言，故极力拉拢孙、袁、黎、黄，使之合拍，以跻于精诚结合之途，共商发为以上之宣言。”[46]若能以此8条大纲施政，国家稳步发展和长治久安，自然可观；但是，这个《内政大纲》，对袁氏而言，又有什么价值呢？弁髦法律，一切均以北洋集团利益为指归，权力腐败，人欲横流，势必造成政象陆离，国无宁日。凡此，唐内阁时期已现端倪。

　　总之，对唐绍仪内阁的评价，应当实事求是；而循名责实，作为一个“责任内阁”，有关它的历史教训，也值得深入研究。