孙中山民生主义与国民政府救济体系建设(2)

　　最后，国民政府于1943年9月颁布《社会救济法》，在法律上确立了政府的主体地位。救济事业的主管官署为“在中央为社会部，在省为省政府，在市为市政府，在县为县政府”，临时及紧急救济，由赈济委员会主管。救济设施“由各县市视实际需要及经济状况依照本法分别举办，中央及省亦得酌量办理”。救济经费采取谁举办谁负担的原则。救济设施由县市举办，费用由县市负担；中央或省举办，由中央或省负担；团体或私人举办，由各该团体和私人负担。还规定，中央政府要对县市或私人举办的救济事业进行补助。同时，明确规定将救济事业经费列入中央及地方预算，救济经费不得移作别用。从而实现了专款专用和财政收入的“二次分配”。

　　孙中山民生主义是要解决全体国民的民生问题。因此，南京国民政府在建设救济体系时，不断扩展救济对象的范围。1928年5月，内政部颁布《各地方救济院规则》，救济对象包括：六十岁以上无人抚养的老人；六岁以上十五岁以下贫苦无依的儿童；贫苦及被遗弃的婴孩；残疾人。1943年9月《社会救济法》颁布，将救济对象范围进一步扩大，增加了对妊妇、失业者、未满十二岁儿童的救济。另外，对于灾民、难民要进行紧急救济；对于无业或懒惰成习的游民、从事不正当业务或受虐待的妇女等进行救济。

　　在救济内容方面也有一定程度的发展。救济院从最初的养老、孤儿、残废、育婴、施医、贷款等6所，增加到安老、育婴、育幼、残疾教养、习艺、妇女教养、助产、施医等8所。抗战时期，社会部组织实验救济院，对社会救济理念进行探索。该院把《礼记·礼运篇》关于“大同”的那段话谱上曲，定为院歌《天下为公歌》，体现了对于“大同社会”的追求。社会部重庆实验救济院下设护产所、育婴所、育幼所、习艺所、残疾所、医疗所、安老所、殡仪所等8所。根据各所的设计理念，从理论上讲，整个人从出生到丧葬，均可得到救济。

　　孙中山在民生主义阐释中，十分强调生产就业。因此，南京国民政府所采取的救济方式，从一开始就注重了积极救济。在救济院中，养老所“收养之衰老男女，应教以有益身心之课程，并按其体质令服下列各种操作，但衰老或疾病难支者得免除之。”孤儿所的“孤儿应按照年龄送就近相当学校免费肄业”，并且“幼年男女于成年出所时，应介绍以相当职业”。残废所根据残疾人能力的不同选授各种课程，包括千字课、手工、简易算术、平民常识、音乐、词曲、说书、各种工艺，待“残疾人受教养后，确能自谋生活者，应为介绍职业，令其出所”。

　　社会部在抗战时期更加注重生产救助。社会部重庆实验救济院为“年在六十岁以下，十四岁以上”的青壮年男女设置习艺所，其业务部门包括染织、缝纫、农牧、印刷、教育用品等5组。接收对象主要包括：育幼所年满十四岁的儿童；流浪无业贫苦无依者；有不良嗜好或恶劣习染者；妨碍社会安宁有犯罪行为从轻发落者。并对他们严格设置了作息时间表，每天需要进行五个小时的生产训练。社会部重庆残废教养所，院内除进行技能教授外，还组织德性训练与学科训练。其中学科训练是将残疾人分为成人班和儿童班，学习内容包括国语、常识、算术、音乐、畜牧、化工（成人班）、看护（儿童班）、园艺。

　　具体实施的效果

　　南京国民政府救济体系建设，是对孙中山民生主义的实践，并取得了一定的成就。初步建立了一套行政管理系统，逐步确立了政府在救济体系中的主体地位，建设目标即是为实现民生主义。在实践过程中，救济范围不断扩大，救济内容不断丰富，设计了人类从生到死的全面救济。救济方法特别注重了生产就业，教授被救济者知识与技能，在学成之后投入社会生产，从而使“人人皆为生产之分子”。但客观而言，南京国民政府的救济体系，更多的是停留在制度设计层面，具体实施的效果较为一般。

　　一、救济管理体系庞杂。南京国民政府时期，除设立内政部、社会部、民政厅、社会局等常设机关外，还设立了临时性机关，依时间顺序主要有赈务处、赈灾委员会、振济委员会、善后救济总署，并与常设机关的工作内容多有重叠。此外，南京国民政府每遇重大灾难时仍需组织专门的救济机构。如1931年特大水灾发生后，国民政府特设救济水灾委员会，直隶于国民政府，专司临时赈恤、事后补救及防灾等事务。1933年黄河水灾，成立黄河水灾救济委员会，以统一管理水灾的勘查、振务以及工振等事宜。1937年全面抗战爆发，国民政府成立非常时期难民救济委员会，负责难民的运输、给养、保卫、救护、管理、配置等事宜。

　　二、政府的主体地位不明显。南京国民政府颁布《各地方救济院规则》，规定“在各省、市、县政府所在地设立包括养老所、孤儿所、残废所、育婴所、施医所、贷款所在内的救济院，各地原有的官立、公立慈善机构均改正名称，隶属于救济院各所”，企图对各地救济设施进行统一管理。《规则》颁布后，一些地方的救济院逐步建立起来，但总体数量偏少，且呈现东多西少的特点。如浙江在1930年设立各类所134个，云南受调查的27个县中仅设4个，而新疆49个县无一设立。另外，由于经费不足，当时救济院各所经常靠社会募捐来弥补经费不足。如宁波鄞县救济院养老所社会捐款占全年总支出的60%左右。

　　三、救济水平较低。1930年，内政部对江苏、浙江、湖南、湖北等18个省566个县进行调查，结果显示，平均每位被救济者每年所得不足13元。另外，根据统计，在1933年黄河水灾中，黄河水灾救济委员会对于冀鲁豫三省三百余万灾民的急赈款只有区区一百零五万余元。再以重灾县范县为例，该县灾民每人所得一角或数十枚铜元不等。而当时鲁西各县最低生活费每人每月需洋六角，发到灾民手中的赈款还不够维持一人一个月的最低生活。

　　四、救济人数十分有限。如1933年黄河水灾，根据黄河水灾救济委员会《灾赈组工作报告书》，冀鲁豫三省受灾口数3272021口，而实际受赈口数为1015427口，受赈口数占受灾口数的31%，至于受灾最为严重的山东，受赈口数仅占受灾口数的20%。各地方救济院对于救济人数也进行严格规定。如上海市救济院残废教养所将收容残疾人定额为500人，苏州吴县救济院男养老所限额300人，浙江鄞县救济院养老所限额在100人左右。可以看到，救济人数与民国大量亟待救济的群体数量相比，可谓是杯水车薪。

　　南京国民政府常以孙中山三民主义的继承者自居，但最终实施效果表明，其并未真正践行三民主义。南京国民政府为实现民生主义，所进行的救济体系建设，大都停留在制度设计的层面，根本无法解决人民的食、衣、住、行等根本问题，也更不必谈实现“大同社会”，民生主义更多的成为南京国民政府进行政治宣传的工具。

　　（作者单位：上海师范大学人文学院）