民初政体重建与《中华民国临时约法》之省制缺失(3)

　　2月27日,杨伯群投函《民立报》,在中央集权与地方分权的框架下,讨论对未来政体设计,认为只有中央集权的强有力政府,才能挽救当时中国,主张缩小行政区域和减少官阶,即废除行省制。对此,《民立报》记者章行严认为杨将废省制和中央集权混为一谈,但也赞成中央集权。(56)

　　时正游学英国的罗鸿年也投书《民立报》,主张中国制定宪法时,采用地方权列举的联邦制。罗注意到联邦制有两派:一派为中央之权有限,各省之权无限,除属于中央之权外,其余皆属于各省之权;另一派则为中央之权无限,各省之权有限,即除各省之权外,其余皆为中央权限。他认为中国应取后一派。为了补救省权有限之弊,罗建议附加二条:其一,如果某省教育、实业进步,确有实迹可按,胪举成绩,由该省中央议员递交中央议院,请求推广该省内务立法行政权限;其二,如某省教育、实业不能举办或治安不立,由中央政府会同该省中央议院遴员协办。(57)

　　总体而言,当时各方主张和建议,均以维护国家统一为出发点,并注意到,单独采用集权或分权、单一制或联邦制,均不适合中国国情,力主兼采各自所长而加以调和。

　　与此同时,在西藏、外蒙,因为英国、俄国策划煽动分裂势力,外患频仍,边疆危机加剧。建立统一的强有力中央政府,成为各大报纸鼓吹重点。当时成立和酝酿组织的社团、政党纷纷予以回应。其中,2月初成立的中华共进促进会即以“一、促进共和,建单制国家,设总理内阁;二、携急进主义,行国家主义;三、主持中央集权,改良行政区划”等为政纲。(58)3月3日,同盟会在改组派主导下召开改组大会,将秘密组织改建为公开政党,并正式抛弃联邦制。大会通过包括“完成行政统一,促进地方自治”在内的十条政纲,(59)力主“举凡内务行政、外务行政、财务行政、军务行政、司法行政等大权悉集于中央,各省行政悉受中央行政制裁”。(60)这种趋向也可从1912年初开始筹建,成立于3～4月间的部分政党的宗旨、政纲中一窥其貌。在这些政团的宗旨和纲领中,诸如国家统一、中央政府集权、建立强有力的中央政府之类出现的频率最多。(61)

　　在当时内外形势下,尤其受边疆局势的影响,正在酝酿及新近成立或改组的各政团,立场或有差异,但在联邦与集权问题,态度无甚区别,倾向中央集权或行政统一,建立强有力的中央政府。这种趋向势必影响《临时约法》制定。

　　四、《临时约法》出台与省制缺失

　　在趋向建立强有力中央政府的时势下,政体如何确定,成为摆在《临时约法》起草委员会面前的一个难题,是继续延续南京临时政府仿效美国的思路,在不改变辛亥革命以来实行联邦制的前提下,建立总统集权制,还是转而仿效单一制的法国,建立向议会负责的责任内阁制。

　　当然不管做出何种抉选,委员会均须考虑袁世凯方面的意见。有消息称,袁世凯在被临时参议院选举为临时大总统后,即指派临时筹备处法制股参酌南京政府所定官制,厘定统一新政府的内外官制事宜。(62)临时筹备处经过三天筹议,对于“各省制度,议之制体大纲系仿美国联邦之法,特设中央统治权”,在此基础上拟定关于统一各省制度的意见书。此举明显有向光复各省妥协之意。袁世凯对此虽未公开予以反对,但从其通过总统府秘书长梁士诒致函梁启超,希望他“参合法、美、葡,而合于我国三年内所适宜者之秉画宗旨”,拟撰共和制度意见(63)之举来看,他实际并不认同。另据张国淦回忆,袁世凯对君主专制、君主立宪及共和政体都无所用心,“他所希望的是无论什么主张,只要能造成一个机会来达到自己夺取政权的目的就好”。(64)

　　由于南京临时政府在决定开始起草《临时约法》之时,南北双方已就由袁世凯出任统一后的临时大总统达成共识,而且在当时普遍要求建立统一政府的形势下,作为独立各省及同情独立的各省代表,临时参议员也不愿意由袁世凯主导下的中央政府威权过于压迫革命各省,于是一方面主张实行中央集权,另一方面又想用法律手段限制袁世凯。在这种氛围影响下,约法起草委员会议员们最关心的,是如何把大总统的权力控制在最小的限度内,及确定立法机关的权限。加之《临时约法》属于暂时性质,参议员们抱有更为实际的愿望,决定一切制度“拟取美法两国体制,择善而从,不拘成见,即如将来其他法制也不专取法一国”(65),“所注意的中心是总统职权的问题”(66),最终出台的《临时约法》主要侧重防制袁世凯个人擅权。

　　当时袁世凯不愿离开北京,各方鉴于内外形势危急又要求迅速统一,在北京、天津、保定等地相继发生兵变后,由袁世凯在北京组织统一政府,成为时势所趋。3月6日,临时参议院根据专使蔡元培、宋教仁、汪精卫等人建议,决议统一政府组织办法,暂时搁置定都问题,允准袁世凯在北京就职。(67)原本计划约束袁世凯的三个条件只剩下《临时约法》。

　　至3月8日,临时参议院经过32天的起草和讨论,完成对《临时约法》的三读程序。3月10日,袁世凯在北京就任临时大总统。11日,孙中山公布《临时约法》。除第三条规定“中华民国领土为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海”外,《临时约法》无省制规定,亦没有一字一句提及中央政府与各省区的关系。(68)

　　当然,《临时约法》虽未规定省制内容,南京临时政府并非毫无救济措施。南北统一之初,南京临时参议院在代表北方未光复省份的参议员主导下,援引南方各省先例,通过《中华民国接收北方各省统治权办法案》,大体援引南方各省已有省制规定改革北方官制。只不过,此举再次被袁世凯利用当时趋向建立统一、强有力的中央政府的时势而化解。(69)

　　五、结语

　　《临时约法》作为民国建立之初一部旨在确认各方关系的非常重要的法典,省制内容的缺失是其诸多缺点之一。这是民国建立之初,各种政治力量在政体重建过程中角力的结果。

　　辛亥革命爆发后,共和制取代君主制成为共识。在当时堪称共和国先进的美国、法国,政体又一为联邦制,一为单一制。由于“共和政体之发生,乃依据于事实,而非根本于原理”,自然“不能以纯粹的共和政体,移殖于其间”,而是以利害为取舍标准。(70)取法何种模式及形制,不同政治力量基于各自利益考量,并中国国情及内外时势,权衡取舍。

　　光复各省为应对内外局势,调和各省自治与大一统,仿效北美十三州建国之例,在联邦制下联合组建南京临时政府。这种“省”先于“国”而建,由各省拥戴成立政府的建国模式,并未改变各省各自为政,俨然一个个独立王国的事实。随着形势变化,尤其是为争取西方对新建政权的承认,以及在财政整顿、政令行使过程中,临时政府深受各省掣肘。南京政府本诸集权中央主义,采取诸多措施,试图理顺与各省的关系,但遭到各省以及临时参议员的抵制或化解。

　　南北和议统一后,在袁世凯继任临时大总统的大势下,如何制约袁世凯的权力,防止其形成专权,成为南京临时政府对于未来政制规划的主要着眼点。由于同盟会内部意见不统一,当时趋向建立统一的强有力的中央政府应对时局,作为独立各省及同情独立的各省代表,约法起草委员会议员们主要关心如何把大总统的权力控制在最小限度内,及立法机关权限的确立。法国责任内阁制取代美国总统制顺理成章,《临时约法》缺失省制内容亦成应有之义。

　　由于《临时约法》未能规定省制、中央与各省的权力划分,中央与各省政府关系无从确立。这与《临时约法》对府、院、会权限的规定所激起的纠结,一同将北京临时政府时期的省制构建,置于各派政治力量角力之下,成为北京临时政府,甚至民国北京政府时期政局不稳、社会动荡的肇因。

　　注释:

　　①杨幼炯:《近代中国立法史》,长沙:湖南教育出版社,2008年,第91～92页。李国忠《民国国会制宪中中央与地方关系论争述评》(山西临汾:《山西师范大学学报》[社会科学版],2003年第1期)也指出,“从对中央与地方关系的规定来看,还存在严重的缺陷,它只规定了中央政权机构的组成和大概的职权,对于中华民国地方政权的组织原则和结构则完全没有涉及,对于中央政权与地方政权的相互关系也没有任何规定”。

　　②桑兵、唐文权编:《戴季陶集》,武汉:华中师范大学出版社,1990年,第777～778页。