民初政体重建与《中华民国临时约法》之省制缺失(2)

　　随着各部陆续成立,临时政府在理顺各部间关系、权限的同时,针对各省光复后,军政、民政、财政等往往集中由一个机关掌管,一本集权中央思路,向参议院提出《统一军政民政财政办法案》。

　　集权中央势必影响各省自治地位,威胁各省既有权益。时任江苏省临时省议会议长的张謇得悉这一消息后,即电总统、陆军部、财政部,申明江苏省与中央政府的界限,称“权利不可侵夺,义务不可相诿卸”(34),强调当时各省与临时政府间的关系现状,抵制中央集权。更有人以民意发挥为由加以反对,认为强有力政府对于厉行外交、财政、军政、民事,无疑是有效的,然而“政府者,人民所造成者也,共和之真宰在人民”,提醒欲得强有力政府,须对政府能否执行人民公意谨慎对待,否则与专制无异。(35)面对这种情形,临时政府不免有所迟疑。

　　时任法制院长的宋教仁趁着临时政府力主中央集权之势,也提议修改《临时政府组织大纲》,主张仿法国制,添设总理,试图削弱临时政府联邦制特征,强化中央政府作用。孙中山接受这一提议,在临时参议院成立的前一天,将法制院提出的《中华民国临时政府组织法草案》,咨送参议院“参叙”。(36)不过刚成立的临时参议院在1月31日一读否决该案,并将原案退回政府。(37)

　　但当时各省随意纷更关防,事态十分严重。内务总长程德全为此呈文孙中山请示办法。孙以各省光复后自由规定本省官制,与临时政府标榜的内政统一目标相背,饬令法制院迅速编纂各地方官制通则。

　　此时重提厘定地方官制,直省地位及其军民长官的身份问题不容回避。按照《同盟会革命方略》规定,各处军政府只是各省战时政权,交通之后须按照新政制重新组织。不过,法制院最终拿出来的方案,却无视光复各省临时省议会在辛亥革命期间取得省内立法、选举和监督省行政长官的事实,较多借鉴清季外官改制的经验教训,试图明确各省都督的地方行政长官身份,将“省”厘定为地方政府的最高层级,并在省一级实行官治、自治并立,互不相涉,以改变辛亥革命爆发以来各省分权局面,实现全国真正统一。(38)

　　2月7日,总统府秘书厅鉴于福建自订都督府官制在组织和名称上均似独立政府,根据法制院编纂的草案,致函内务部,指出“所有中央行政各部,现定为部,则各省都督所属行政各部,自应一律改称为司以示区别”,同时要求内务部,在地方官制尚未厘订施行前,对各省司长调用、顶补等暂筹适当办法。(39)此举是临时政府本诸中央与地方官制观念所采取的措施,已将“省”纳入“地方”层级。不过在各省军政府看来,此举只是不使各省所设机关名称与临时政府各部相混,无损各省实际利益,因而纷纷遵照办理。

　　真正厘定地方官制则困难重重。2月8日下午,孙中山在总统府召集第5次内阁会议,讨论地方官制、教育部与内务部权限划分,以及添设拓殖部问题。解决后两个问题比较顺利,但对第一个问题,多数与会者认为,地方官制问题与各省军政、财政统一办法,“关系颇巨,讨论许久,尚须确实研究再为决定”。(40)也就是说,要厘定外省官制,首先就得统一各省军政、财政。

　　在当时统一各省军政和财政却难以实现。2月7日,临时参议院开会讨论《统一军政民政财政办法案》,“以交议案并未确实办法”,“细案语意,似在商榷范围”,将其定为咨询案,但为表示赞成之意,又接过2月2日陆军部提请总统府转交参议院妥议的、旨在取消各省军政分府之议案,2月9日由议员时功玖出面提议“一省止设一都督案”,并决议撤销军政府分府名目,将其权限划分,在应驻兵之处酌设司令部主管军事,其他民政、财政改归地方官主管。(41)

　　将本来临时政府集权举措,一变而为各省集权举措,大出临时政府意料之外。为此,孙中山致函法制院长宋教仁,要他拟订“现今应用之法制规则”。(42)不过当时时局急速发展,南北统一已为时势所趋。不待南京临时政府着手制定,南北和议即告成功。此后,南京临时政府对各省自改官制,多抱持“自可权宜暂行”态度,(43)并将注意力放在防止袁世凯专制上。

　　三、《临时约法》制定与建立强有力中央政权的普遍诉求

　　已有很多人指出,由于制定匆忙,《中华民国临时政府组织大纲》形式和内容均存在明显缺陷,在南京临时政府成立前,虽经多次修订,缺漏仍多。为此,各省都督府代表联合会代理参议院期间,根据湖北等省代表提出的《临时政府组织大纲修正案》,及湖南等省代表提出的《临时政府组织大纲应加入人民权利义务案》,拟定《大中华民国临时约法草案》。但草案仅是“将临时政府组织大纲之缺漏者增补之,窒碍者修正之”(44),仍维持组织大纲的主体精神,采纳联邦制和总统制。与此同时,宋教仁也提议修改《临时政府组织大纲》,并一本其力主仿效中央集权的法国制度的主张,起草《中华民国临时组织法草案》,由临时大总统孙中山于1月30日咨送参议院,名为参叙,实际意在主导。不过由于临时参议院参议员担心集权中央影响各省自治的地位,威胁各省既有权益,对此提案大加反对,认为此组织法“既非宪法草案,若为临时起见,自有组织大纲可据,何必另提问题”,多主张自行起草,将提案无形取消。(45)当时南北议和前景已趋明朗,临时参议院为求速成对统一后临时政府政制的规划,在议长林森主持下,组织起草委员会,以宋教仁所拟《中华民国临时政府组织法草案》及《大中华民国临时约法草案》为基础,着手起草,并自2月7日起进行审议。

　　审议会对约法到底采美国式联邦制还是法国式单一制讨论甚久,一度倾向前者。由于袁世凯表示拥护共和,为求南北统一,南京临时政府迫于形势与实力不及袁世凯的现实,同意由袁世凯出面组织政府,但对其是否忠于共和仍存疑虑。为了防范袁世凯破坏共和,限制其形成专权,南京临时政府相继开会决定,袁世凯成为新的临时大总统后,临时都城不得设在北京,且袁须莅任南京。2月9日,审议会也根据多数议员意见,本诸宋教仁主张,决“增设责任内阁”。(46)

　　1912年2月12日,清帝退位。13日,袁世凯致电南京临时政府,宣布以临时首领名义“全权组织临时共和政府”。(47)这与1月18、19日孙中山授意伍廷芳向袁世凯提出的议和条件“(1)清帝退位,其一切政体同时消灭,不得私授于其臣;(2)北京不得更设临时政府”(48)相异。在大势趋向统一的情势下,孙中山仍遵守前议,辞去临时大总统,推荐袁世凯继任,同时根据南京临时政府的决议,在辞职咨文中附带提出三个条件:第一,临时政府设在南京;第二,袁世凯须到南京接受临时大总统职务;第三,新总统须遵守《临时约法》及临时政府新颁法制章程。(49)

　　约法审议会虽已决定“增设责任内阁”,但对南北统一后政体采美国式联邦制还是法国制单一制(50),意见不甚明确。有关南北统一后政体取联邦制还是单一制,早在南北双方开启议和之时,就成为各方关注焦点,被视为和议能否进行的前提条件。大致而言,主联邦制者认为,中国幅员广漠,仅凭中央政府一面之力,恐鞭长莫及,况且各省独立后各自为制,不如剖为联邦,较易图治;主单一制者认为,中国夙号大一统,与德国各邦及美国各州本为独立体情况不同。(61)而调和者认为,即使采取联邦制,(1)中央与各省权限划分亦应定入宪法,权限划分的标准应取法加拿大式,列举中央对各省的权限;(2)各省长官应由中央委任,进而他日再以选举制代之;(3)行政部组织应当效法法制,大统领之下设总理大臣,大臣对议会负责,政策贤否随时更选。(52)确定何种政体,这是临时约法起草者必须予以正面回应的问题。

　　为主导《临时约法》对未来政体的确立,同盟会领导人、南京临时大总统孙中山在电促袁世凯南下就职,并派代表团赴北京迎接的同时,不仅直接参与约法起草会议,并试图统合同盟会内部的意见,在2月13日命令总统府秘书长胡汉民召集同盟会干部及同盟会籍议员开会,要求就包括中央与各省间权限划分,是主中央集权还是主地方分权等问题各抒己见。这本是临时政府成立后亟应解决的问题。此时如能妥善规划,对即将实现统一的中国政局无疑意义重大。不期在集会时,胡汉民与宋教仁对于中央政府是采总统制还是责任内阁制,以及中央与各省的权力划分是采集权制还是分权制等,意见分歧十分严重。胡、宋的分歧主要在于,用何制度约束袁世凯将来可能发生的独裁:宋主张中央集权,并用责任内阁制制约总统权力;胡则主张各省自治监督中央,以地方分权制约中央集权。争论最终在孙中山的劝解下才平息,未能形成统一意见。(53)同盟会自此大致可分为二派,处于中央政权中心的党人以宋教仁为代表,倾向于加强中央集权,防制地方主义;胡汉民、李烈钧等都督则倾向于地方分权,以此保存革命党人在各省的实力。此外,诸如戴季陶等同盟会中反袁激进派,则认为政权已让袁世凯,大局已坏,只要各省统治权仍在本会都督手中,且能迅行结合,秘密结成联盟,以实力捍卫共和与抵制袁世凯专权。(54)

　　各方也纷纷提出主张和建议,试图对《临时约法》在这一问题上的择选施加影响。1912年2月,上海国民共进会发表《共和联邦折中制商榷书》,认为作为共和政体中最有力的两派学说,主集权的郡县制和主分权的联邦制分别取法欧美政制,移植中土均各有优缺点,并本诸两利相形取其重、两害相形取其轻原则,主张“取联邦之形式,行郡县之精神”。依照该会的看法,政府组织仍采三权分立原则,只不过司法与立法采郡县制度,纯为中央统一;行政则应采联邦制度,藉以实行地方分权。(55)