蔡锷督办经界始末——纪念蔡锷逝世100周年

　　督办经界局事务，是蔡锷居京期间担任的重要职务之一。但在以往的蔡锷研究中，对此却往往以袁世凯借此职务羁縻蔡锷而一笔带过。其实，在这个职务上，蔡锷虽然仅工作了十个月，然而经过其艰苦努力，做出了不凡的业绩，对中国的土地管理和改革进行了积极的探索，提供了宝贵的经验。

　　一

　　辛亥革命后，清朝田赋鱼鳞册大量散失，田赋征收果无凭据，十分混乱。北京政府为清理田赋，增加财政收入，遂于1913年秋在内务部设全国土地调查筹办处，以测绘舆图、清丈田亩为主，而以创学校、定图例、齐尺度为次，并定各省办理年限，以期次第图功。不久又令裁撤。1914年，第一次世界大战爆发，向恃借债得以维持的北京政府因而财政更处困难。为解决财政困难，山东巡按使蔡儒楷倡加赋之议，但却遭到浙江巡按使屈映光的反对。而梁士诒则主张按前清税务司长赫德光绪三十年之条陈，通过整顿地丁，增加田赋。此议得到大总统袁世凯的赞同。12月11日，袁世凯申令曰：“……前清时胡林翼之抚湖北，张之洞抚山西，皆以清理田亩为行政要务，良有以也。近畿旗地、庄田、卫所、马厂以及各色地亩，名目尤多，往往私相贩买，册在地无，令甲虚悬，名禁实垦。加以河道之变迁，边埴之开拓，有昔为膏腴而今成水冲沙压者，有旧本泽薮山场而今艺稻粱者。更有契典隐诡过割不清，或种无粮之地，或纳无地之粮。不为清理，必致病民病国。应先由京兆区域筹办清丈，以次推行。著内务部、财政部会同酌定办法呈候，特派丈员设局编制，先就各色地亩最为淆混之处妥为办理，总期田制精审，民累蠲除，用符经训厘订经界实行仁政之意。”[1] 内务部、财政部根据袁世凯之申令进行研究后，提出了举办经界之办法，大旨以测量、清丈、登记为主，采取渐进主义，先从京兆地方试办入手，并请于中央设立全国经界局，特任督办主持局务。

　　然而，事好定，人难选。在经界局督办的人选上，袁世凯却颇费周章，直到1915年1月16日才下令：“特任蔡锷督办经界局事务。”其个中原由，当时报纸多有报道。《时事新报》说：

　　经界局经总统饬由内务、财政两部筹备，赶于月内成立，蔡氏督办已见明令。而蔡氏此次得任督办之原因，系总统对于此席，初属意于李经羲，嗣因李氏力辞不就，乃商之蔡，以蔡之学识经验在政界中颇负盛名，且在滇省政绩卓著，亦民国大员中不可多得之人才。又以经界局事属创肇，造端宏大，非得精明稳练之大员督理其事，不易胜任愉快，且政局诸公对于此席以创始实难，多不肯担任，而总统整理田赋之命令，期在必行，物色相当人材亦匪伊朝夕，故直至近日始有特任之明文也。[2]

　　北京《爱国白话报》也说:

　　（经界局督办）原拟令李仲轩（即李经羲）担任，后以李氏固辞，乃有任命周学熙之说，而周氏又不肯就。总之，此事肩巨责重，人多趋避。其后大总统拟任蔡氏，特令财政总长与蔡氏接洽，蔡氏虽彼时未十分承诺，然为国勤劳，义有难却，故始有昨日之命令云。[3] 根据《经界局暂行编制》，经界局直隶于大总统，掌管全国土地调查、测丈和登记事宜。1月22日，蔡锷到职视事，筹办处暂设前门内兵部街。[4]

　　对于袁世凯举办经界，担任过地方要员的蔡锷也是赞同的，他认为，“近年以来，国家财力竭蹶，司农仰屋，补苴罅漏既穷于术，于根本改革之计画渐见实行。整理田赋一事，遂为今日理财唯一之要政矣”[5]（P1133）。“此次申令主旨，及设局编制，虽以经界为标题，质言之，即为田赋清厘之张本。今日民邦肇造，国家领土，不可不绝对注意，为巩奠苞桑之计画，清理田地，一方面借测绘、调查，为调制军用地图之嚆矢，一方面又可为审判厅豫备登记之根基，而田因赋制，赋出于田，举凡从前诡寄、侵欺、脱漏、包荒、冒垦等弊，皆可一洗而空。有人有土，有土有财，人民得租税负担之平均，而乐于义务，财政有不劳而理之实效，而骤进无形”[5]（P1195－1196）。因而，对经界事务蔡锷十分认真，工作起来雷厉风行。上任三天后，蔡锷就呈文袁世凯，汇报其督办经界的大体设想：“经界事宜，为现时之要政，国计民生，胥关重要。既经内、财两部筹有大端办法，锷谨遵照批令切实办理，依次进行。惟刻值设局之始，百端待理，而兹事体大，非讨论精详，不足以期完备而昭慎重。现拟就前币制局暂设筹办处，先行组织一经界评议委员会，由锷征集富于经验，精于技术暨各机关主管人员为本会会员，按照部呈原拟办法，逐节筹议。所有关于三角测量、地形测量应如何布置，清查、清丈、登记各事应如何设施，以及测丈队班之编定，测丈人才之养成，各项计划，均须详加研求，俾臻妥协。至于局内日行事务，拟设一总务处，分司会计、文牍、庶务，遴员充任，以专职守，一面由锷会商参谋、内务、财政各部陆续将经界局编制及经界行局编制详慎拟订，另案呈请鉴核，借规久远。” [5]（P1125）

　　然而，对于筹办经界办法，也有不同意见。参政姚锡光、胡钧等向参政院提出经界局办法建议案，主张经界从试办入手，人员由各部派员兼任，期限约为7年，费用约为三千万。2月4日，参政院开会讨论经界局办法建议案时，蔡锷登台发言：“惟原案所主张，多与现时情形不同：一、人员由各部派员兼任，此层不易办到；二、经费原列之数万不敷用，即仪器一项，已需六十余万元；三、清丈完竣，决非三数年所能竣事。” [5]（P1126）经蔡锷解释，多数参政认为蔡锷意见合理，因而否决了姚锡光、胡钧等人所提之经界局办法建议案。

　　各方意见基本统一后，蔡锷工作积极性更高了。他首先抓局机关内部建设，全局设总务、清丈二处，各处又下设若干科室，并陆续呈准周钟岳、李曰垓为局秘书；殷承瓛为清丈处处长，王凯为第一科科长、袁家普为第二科科长、高霁为第三科科长、何澄一为第四科科长；范治焕为总务处处长，光云锦为第一科主任、宾玉瓒为第二科主任、何鹏翔为第三科主任。

　　一时间，经界局兵强马壮，生气勃勃。同时，蔡锷还虚心好学，拜能者为师。当他得知时任农商总长的张謇曾在南通办理过测绘、清丈事宜且住在自家附近后，时常造访张宅，向张謇请教经界之事。此时，杨度的老师王闿运受袁世凯之聘任国史馆馆长，兼任参议院参政，蔡锷常前往拜访，请教徙民实边政策，王闿运认为蔡锷“议尚可行，令其条陈各事，以备采览”[6]（P325）。

　　二

　　在任职后的几个月，蔡锷重点抓了以下工作：

　　一、组织经界评议委员会。为规划经界事宜，蔡锷亲自拟定章程，遴选委员，并报呈袁世凯批准，于2月11日成立经界评议委员会，蔡锷自任委员长，内务部职方司司长吕铸担任副委员长，范熙绩、殷承瓛、林万里、蒋方震、姚鸿法、贾士毅、曾鲲化、籍忠寅、周钟岳、徐佛苏、袁家普、曾继梧、刘显治等20多人担任委员，专司评议关于经界事项。委员会委员分专任委员和兼任委员，兼任委员每星期集议一次，专任委员，则逐日到局，对于经界重要各端，分途起草交议，详加讨论，以求折衷至当。4月23日，蔡锷主持召开评议委员会常会，研究讨论了林万里、贾士毅等提出的测量土地登记办法，高霁、刘宣等所提地形测丈及侧面量放方法，李蕃、潘协同等所提测量办法及清丈进行计划以及蔡锷所提清丈开办费用等议题，确定了实施办法，为推动各地经界工作的开展创造条件。[7]

　　二、举办经界讲习堂。鉴于经界办事人员非具有测绘知识及深明赋则者难以胜任，而中国此类人才又难以物色，蔡锷筹设培养此项人才的机关，并亲自起草章程，于京师设立经界讲习堂，各省设立经界传习所；讲习堂经费由中央财政筹拨，传习所经费由各省自行解决；学员须测绘、警察、工业等校毕业生，或与以上各校毕业相当程度者；学员名额为240人，传习所名额为60名；学员以半年卒业，卒业后即分别等级，俾以相当位置。[8]经过积极筹备，经界讲习堂第一期招生180名，于10月5日在经界局正式开班。蔡锷亲临开学典礼，“颇极一时之盛”。[8]

　　三、开展国内外调查。蔡锷认为：“整理经界，事属创举，必采取各国经过之成规，庶借镜有自，亦必周知内地服畴之习惯，斯措施有方。” [5]（P1128）因而，经界局一经成立，即陆续派殷承瓛赴朝鲜及东三省调查、唐豸赴安南及广东、广西调查；谭学夔赴印度、缅甸调查；周宏业赴日本及台湾调查。

　　四、组织经界讲习会。蔡锷认为，“中国办理经界，事属创举，非切实讲求，难期完善。”因此，为提高办事人员的业务能力，蔡锷“集合本局暨京兆经界行局所有在事人员，暨各机关有志研究经界者，组织经界讲习会，以京兆经界行局坐办卫兴武为会长。讲习之期暂定为三个月，每星期开会讲习三次，遴选会中有专门学术者分类讲演，期于各尽所长，悉心研究，以得一办理经界最完善之模型为目的。” [5]（P1193）。

　　五、创设经界编译所。蔡锷以为，“各国办理经界，早著成效” [5]（P1198）。为学习借鉴国外办理经界的经验，蔡锷又于局内创设编译所，以陈寅恪为所长[9]（P290－291），并聘请国外留学归来的专家10余人，专门编译东西各国关于经界之图籍，以资考镜。

　　六、设立京兆经界行局。根据袁世凯和财政、内务部的要求，蔡锷呈准于4月2日正式成立京兆经界行局，并呈准卫兴武为该行局坐办，同时指导京兆经界行局组建内设机构，分派专职人员，开展相关工作。6月，根据政事堂有关会议精神，蔡锷又呈准在京兆的涿县、良乡两县试办经界，两年办竣，然后逐渐推广到全国。

　　七、筹设制器厂。为了统一各地清丈所用工具和仪器，蔡锷还筹备制器厂，专门制造三角测量及地形测量法所用仪器，以为各地提供符合要求的测量工具和仪器。