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　　对于俄方上述四点,袁世凯政府先是未敢接受｡不久,国民党在南方发动之“二次革命”失败,袁氏后顾之忧顿减,加以外蒙古军南犯内蒙古日亟,袁世凯政府遂决定对俄全面妥协,于1913年9月18日令新任外交总长孙宝琦与俄方重开谈判｡此后,双方复经过十余次谈判,终于在10月底达成协议｡(注:谈判具体情况,详见《俄国外交文书选译》第169-181页,并参见Peter S.H.Tang,Russian and Soviet Policy in Manchuria and Outer Mongolia,1911-1931.Duke University Press,1959,pp.330-333｡)此时袁世凯已正式就任大总统,他为了避免将此协议提交国会通过的手续,强称“此次协商系属声明文件,与订约不同”｡(注:陈崇祖编《外蒙古近世史》第2篇,第16页｡) 

　　1913年11月5日,北京政府外交总长孙宝琦与俄国驻华公使库朋斯齐在北京签订了中俄《声明文件》,并以互换照会形式完成了中俄《声明另件》｡(注:王铁崖编《中外旧约章汇编》第2册,第747-749页;《俄国外交文书选译》,第186-189页｡)《声明文件》凡五款:1.“俄国承认中国在外蒙古之宗主权”;2.“中国承认外蒙古之自治权”;3.“中国承认外蒙人享有自行办理自治外蒙古之内政并整理一切工商事宜之专权｡中国允许不干涉以上各节,是以不将兵队派驻外蒙古及安置文武官员,且不办殖民之举”;4.“中国申明承受俄国调处,按照以上各款大纲及1912年11月3日俄蒙商务等条,明定中国与外蒙古之关系”;5.“凡关于俄国及中国在外蒙古之利益,暨各该处因现势发生之问题,均应另行商订”｡《声明另件》凡四款:1.“俄国承认外蒙古土地为中国领土之一部分”;2.“关于外蒙古政治､土地交涉事宜,中国政府先与俄国政府协商,外蒙古亦得参与其事”;3.中俄《声明文件》第五款“所在随后商订事宜,当由三方面酌定地点,派委代表参加”;4.“外蒙自治区域应以前清驻扎库伦办事大臣､乌里雅苏台将军及科布多参赞大臣所管辖之境为限”,惟该三处疆域界,“应按照声明文件第五款所载,日后商订”｡ 

　　以上《声明文件》及《声明另件》仅保留了中国对外蒙古的宗主权,俄国则迫使清政府正式承认了外蒙古的“自治”和俄国在外蒙古的特殊地位与权利｡通过这两个文件,中国在外蒙古的主权丧失殆尽,沙俄则对这一地区掌握了政治､经济的全面控制权｡所谓俄国承认中国对外蒙古之“宗主权”,承认外蒙古为“中国领土之一部分”也者,不过是徒具虚名而已｡ 

　　中俄《声明文件》及《声明另件》成立后,俄国关于外蒙古问题算是与中､蒙均有条约在案,其攫取蒙古之贪欲得以满足｡然而北京政府与库伦当局之间,尚无条约重新确定其相互关系｡而只有按照上述《俄蒙协约》､中俄《声明文件》及《声明另件》的规定,由库伦当局承认中国的“宗主权”,北京政府承认外蒙古的“自治权”,俄国攫取外蒙古的最新“成就”才算是有了保证｡至于以何种形式的条约实现俄国的这一目标,则上述中俄《声明另件》第三款已有明确规定,即由中､俄､蒙三方“酌定地点,委派代表接洽”｡可见,在俄国的钳制下,北京政府已不得不同意举行三方谈判了｡ 

　　至于外蒙古当局,它对俄国强加的“自治”而非“独立”地位依然十分不满,因而认为“蒙古人没有必要参加三方谈判”｡(注:《俄国外交文书选译》,第198页｡)中俄《声明文件》及《声明另件》签字后,它继续坚持“完全脱离中国”和“将内蒙并入外蒙”的主张,“建立一个包括内外蒙古的独立蒙古国”,拒绝“屈从于中国宗主权”｡(注:《俄国外交文书选译》,第209-210页;并参看第257-258､362页｡)然而,在俄国的挟制下,它还是参加了中､俄､蒙谈判｡ 

　　1914年9月8日,中､俄､蒙三方就此事在恰克图开始谈判｡俄方全权专使为俄国驻库伦总领事密勒尔,蒙方专使为内务大臣额尔德尼达喇嘛达钖札布(后改为司法副大臣色楞丹津)等,北京政府全权专使为都统衔毕桂芳和驻墨西哥公使陈箓｡ 

　　会议是在对中国极为不利的情况下举行的｡首先,中方已被迫签订了中俄《声明文件》及《声明另件》于前,被束缚了手脚;其次,是时日本出兵强占胶州,继而又提出独霸并灭亡中国的“二十一条”,中日关系空前紧张,北京政府处境被动;最后,外蒙古当局本是俄国傀儡,其代表在会议上自恃得俄人支持,态度甚为僵硬蛮横｡ 

　　恰克图会议历时达9个月,正式开会凡48次,会晤不下40次,争论甚烈｡(注:关于谈判的具体情况,请参看《俄国外交文书选译》第370-403页;《蒙古论丛》第269-271页｡)俄国在谈判中对中方肆行威胁施压,蛮不讲理,出尔反尔,得寸进尺,甚至以停止谈判相要挟,直到中方无条件接受其要求方休｡ 

　　1915年6月7日,中俄代表及外蒙傀儡当局在恰克图签订了《中俄蒙协约》｡(注:约文全文见《中外旧约章汇编》第2册第1116-1120页;《俄国外交文书选译》第364-366页｡)《中俄蒙协约》凡22条,要点为:1.“外蒙古承认中国宗主权｡中国､俄国承认外蒙古自治,为中国领土之一部分”;2.外蒙古“无权与各外国订立政治及土地关系之国际条约”,但有“办理一切内政并与各外国订立关于自治外蒙工商事宜国际条约及协约之专权”;3.中国货物运入外蒙古须纳内地货捐,洋货由外蒙古运入中国内地,应照1881年之中俄陆路通商章程所定之关税交纳;4.中国属民在外蒙古之民刑案件由中国官员审理,蒙人与中国属民之民刑案件,由中蒙官员会同审理,各按自己法律治罪｡ 

　　《中俄蒙协约》使俄国几年来通过《俄蒙协约》､《商务专条》､中俄《声明文件》及《声明另件》在外蒙古所掠夺的特权,以中､俄､蒙三方条约的形式从法律上巩固下来｡这是俄国对华侵略扩张的一次重大成功｡通过此约,俄国并没有支持外蒙古王公建立“独立国”的要求,而是按其既定方针,将外蒙古成功地限制在“自治”的范围内,尽管那不过是名义上的“自治”｡