民国元年都督选任之争(5)

　　袁世凯态度之所以强硬，在于形势发展对其极其有利。当时普遍要求建立强有力的统一政府。4月2日，黔督唐继尧致电袁世凯及孙中山等，认为美、法的共和规则均不合中国，“宜由中央政府速定统一之局”(79)。南京临时政府财政总长陈锦涛也认为自己任职期间办理财政时所遇种种困难，“推厥本原，则官制未定，故统系不明，行政动贻掣肘之忧。”(80)宋教仁及其领导的法制院，也有感于建立强有力中央政府为时势所趋，各省又掣肘中央权力的行使，本诸中央集权主义起草了五套省官制方案(81)。

　　事实上，袁世凯在唐绍仪内阁经参议院通过后，即“以共和已经成立，所有各省军务、民政均归都督兼理，势难顾及”，与内务总长赵秉钧磋商，主张“须先设立各省民政长一缺以专责成”，并与黎元洪电商(82)。黎元洪心领袁世凯之意，连发通电，拟由湖北先行实行军民分治为各省倡。4月12日，袁世凯批准汪荣宝等人本诸“军民分治”主张拟定的临时外官制草案，准备在参议院通过后发表(83)。统一的新省官案呼之欲出。

在时人向往结束内乱、实现统一的大势下，是否利于统一局面形成和巩固，顺理成章成为都督选任与否的标准。鄂督黎元洪在发表军民分治通电得到大多数都督赞同后，又密电袁世凯，力陈各省自举都督种种弊端，要求不予实行(84)。浙督蒋尊簋亦主张都督由中央委任(85)。这虽是袁世凯所乐意看到，但当时其权势尚不能镇服东南，在屡接苏督庄蕴宽请辞电后，考虑到“江苏与直、鲁、豫不同，继其后者非声望如程，万难得苏人之承认”，仍根据苏省民心向背和议会公举结果，任命程德全为江苏都督(86)。

　　就在袁世凯积极筹划实施军民分治之时，直隶保安会对袁不认直隶公举王芝祥为都督极为愤懑，联合咨议局公电袁，要求承认(87)。孙中山、唐绍仪及黄兴也联电袁世凯，请其委任王芝祥为直隶都督，但袁以直隶公益会不承认王为由复电推诿(88)。4月12日，顺直咨议局议长阎凤阁谒见袁世凯，代表全体议员要求由王督直，否则解散咨议局。张锡銮也因直省绅士争举都督一事风潮甚烈，行政处处受到掣肘，屡请辞职(89)。袁被迫表示，只要王亲自发电声明不带兵北来，他便同意其督直(90)。局面大有缓解。王却坚持未得袁直接委任，决不北上。在直隶各团体相继致电袁催发委任状时，袁却又以王未到京为由加以拒绝(91)。

　　山东局势也在恶化。鲁人谭奎昌得知唐绍仪根据参议院提议，反对周自齐督鲁并主张改任柏文蔚，呈文袁指出对此举有五不可解，并恳请其据情电达南京参议院及唐绍仪，要求周迅速赴任(92)。鲁省同盟会支部闻知此事，连忙公电袁世凯，仍坚持由省议会选举都督，再电请委任，要其饬令周稍缓赴鲁。袁认为任命在先而公电在后，况且前经胡瑛代表全省欢迎，不便以一部分人意思致阻命令，仍饬赴任(93)。

　　其他省也起波澜。东三省俱进会、黑龙江“因京部员缺多为南人所占，故拟排斥外人，举本省人为都督，各图啖饭地步”，分别反对东三省都督赵尔巽和黑龙江都督宋小濂，主张选举都督(94)。旅京陕西各界也以升允已退、张凤翙未得正式委任，前次改派各省督抚为都督的命令又未提及陕西，提议自行公举都督，再请委任(95)。在安徽，因孙毓筠与黎宗岳交恶，袁世凯本拟同时将孙、黎取消，改派李经羲或杨士琦督皖，但李、杨均不愿就(96)，继而在孙毓筠、柏文蔚相继表示不愿担任后，旅宁皖人、旅京皖人或电举，或集议推荐王芝祥、龚心湛为都督人选(97)，皖军界亦拟联合各界公举王芝祥为都督(98)。在河南，士绅因张镇芳为河南籍，其时袁世凯力举实行军民分治，一部分绅民转而积极筹划民政长人选推选，公举王印川为本省民政长，而另有一些士绅则继续抵制张，要求更委袁世彤为河南都督，均为袁反对(99)。

　　各省自举都督与中央政府委任相持不决，让越来越多时人感到，“此问题一日不解决，即危机一日不消灭”。有人鉴于“只由选举，则地方对于中央易生纷析、独立之形；只由委任，则中央对于地方又虑生隔阂、专横之弊”，试图调和，主张先由地方选举，再由中央委任(100)。其本质仍为民选都督，中央委任只是形式，未符袁世凯集权之意，难得其允认。

　　4月21日，第一次内阁会议在总统府召开。袁世凯在此之前，根据与黎元洪电商军民分治时的约定，预备外官制草案及自举都督问题等案，提交参议院以便提前会议(101)。在袁督促下，国务院加紧核拟外省官制。

　　当时各方也出于不同目的纷纷要求速颁省官制。5月4日，鄂督黎元洪通电全国，以辛亥革命后，独立各省官制存在诸多弊端，敦促政府速定官制(102)。此后吉督陈昭常、闽督孙道仁、鲁督周自齐、桂督陆荣廷、黑督宋小濂相继表示，赞成北京政府速颁省官制。赣督李烈钧则直接将军民分治问题的解决和省官制制定联系起来，认为军民分治尚非其时，要解决军民分治问题须先解决省官制(103)。

　　袁世凯见此，并感于山东、河南、直隶等省争都督选任，虽以有碍统一为由置之不理，终须从根本解决，5月6日命令法制局速拟订省官制，经国务会议讨论后，再呈由大总统核夺后咨交参议院议决，并预定在6月15目前颁布施行(104)。

与此同时，统一的临时政府虽已建立，且陆续修订南京临时政府制定的中央官制并颁布，但因外官制迟未颁布，不仅“南省是南省官制，北省是北省官制，南北各自为风气”(105)，而且各省都督与省议会间权责分歧频频发生。部分参议员意识到，为谋行政统一，实有必要编订统一地方官制官规。5月21日，参议员宋汝梅等提议咨催袁迅将地方官制官规编定草案速交院议，得多数赞成，次日决议结果递交总统府(106)。

　　其时唐绍仪与袁世凯间虽然“意见不合，各走极端”(107)，但尚仍维持彼此关系。5月9日，两人在总统府面谈，决议取消直隶都督，改设直隶民政长和军政长。袁对唐举前清内阁阁臣华弼臣为民政省长，王芝祥为军政省长，“极韪其议”(108)，但在电召王芝祥来京同时，却暗中授意直隶军界反对(109)。唐绍仪最终因王芝祥督直事件在6月15日离京出走。

　　唐绍仪的去位，在同盟会与袁世凯间造成无法弥补的鸿沟。随后围绕新内阁组织，各方意见不一致。为缓和局势以便陆征祥内阁顺利成立，7月5日北京政府正式向参议院提交省官制案。纷扰已久的都督选任问题，最终在政府主导下，作为省官制一部分，交由参议院决定。该提案采中央集权和军民分治原则，在坚持都督军事长官的身份，由中央任命，另作规定同时，将一省行政长官改为省总监，定为简任(110)。随后，力争都督选举的直隶、河南、山东等省，转而力争民选省总监，影响省官制案的最终确定。