行政主导乃香港基本法之立法原意

　　行政与立法的相互关系，是政治体制的核心问题。世界各国家和地区的政治体制大致可分为两类，即行政主导体制和立法主导体制。香港回归后，“特区的政治体制，从《基本法》的设计来看，是一种以行政长官为首的行政主导体制。”（《政制发展专责小组第二号报告书：〈基本法〉中有关政制发展的原则问题》，第37页，香港特区政制发展专责小组2004年4月）对此，有人提出质疑：基本法并未写出行政主导的明确文字。

　　的确，香港基本法并未写出行政主导的明确文字，但是它充分体现了行政主导的立法原意。在长达四年零八个月的基本法起草过程中，起草委员会经过反复讨论和研究，最后终于求得一个最大公约数，设计确定“在香港特区实行的政治体制是行政长官负责制，这个体制可概述为：行政主导、司法独立、行政与立法既相制约又相配合。”（许崇德：《略论香港特别行政区的政治制度》，《中国人民大学学报》1997年第6期）从某种意义上来说，“行政主导不是《基本法》的发明，而是《基本法》吸收了香港原有制度中的一些有效方面。《基本法》没有明文规定采取行政主导或是采取立法主导，但其条文里体现了行政主导的原则。”（朱育诚：《吸取文革教训，勿搞港独》，《星岛日报》2004年5月21日）正如基本法起草委员谭惠珠指出：“基本法构思中的香港政治体制，是行政主导，虽然文字中没有写出行政主导四个字，但提出政策、财政开支和绝大部分法例的，是行政机关，最后签署各项法律预算的是行政长官，每一项行政、立法、预算的‘开始’与‘终结’的权力，都在行政机关和行政长官手里，最终负责的仍是行政长官和政府。”（谭惠珠：《须适时提醒行政作主导》，香港《文汇报》1992年4月7日）

　　行政主导是香港基本法的立法原意，其主要内容体现在以下三个方面：

　　一、行政长官位高权重，在香港特区政制中处于核心主导地位

　　根据香港《基本法》的规定，行政长官具有双重身份的法律地位：行政长官既是香港特区的首长，又是香港特区政府（行政机关）的首长。行政长官既要对中央人民政府负责，又要对香港特区负责。（《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，第43条、第60条）行政长官可谓法律地位崇高，责任重大。责任与权力相对应，基本法赋予行政长官如下重要职权：

　　1、具有执行中央指令和处理中央授权事务的权力。主要是：执行中央人民政府就香港基本法规定的有关事务发出的指示；代表香港特区政府处理中央授权的对外事务和其他事务。（同上，第48条）

　　2、具有领导香港特区政府的行政权力。主要有：领导香港特区政府；负责执行基本法和适用于香港特区的其他法律；决定政府政策和发布行政命令；提名并报请中央人民政府任命政府主要官员，建议中央人民政府免除主要官员职务；任免公职人员；批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议；申请和批准临时拨款；处理请愿、申诉事项；组织并主持行政会议；领导廉政公署和审计署。（同上，第48条、第51条、第54-58条）

　　3、具有对立法机关的制约权力。香港特区立法会是香港特区的立法机关，拥有立法权。但与此同时，根据基本法的规定，行政长官具有对立法机关的制约权力。其制约权力主要有：一是拥有签署、公布法律的权力。立法会通过的法案、财政预算案，需经行政长官签署、公布，方能生效。二是行政长官如果认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益时，可将立法会通过的法案发回重议。三是行政长官有权依照法律规定的程序解散立法会。四是有权决定政府官员或其他公务人员是否向立法会或其属下的委员会作证或提供证据。五是有权在必要时要求立法会主席召开立法会紧急会议。（同上，第48-50条、第72条）

　　4、具有对司法机关的制约权力。香港特区实行司法独立原则。但与此同时，根据《基本法》的规定，行政长官具有对司法机关的制约权力。其制约权力主要有：依照法定程序任免各级法院法官；赦免或减轻刑事罪犯的刑罚；终审法院的法官和高等法院首席法官的任命或免职，还须由行政长官征得立法会同意；香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权，如果在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该问题发出的证明文件，此类文件对法院有约束力。（同上，第48条、第90条、第19条）

　　由此可见，《基本法》关于行政长官的双重法律地位和重要职权的规定，充分保障了行政长官在香港特区政制中处于中心主导地位。

　　二、行政与立法关系中的行政主导地位

　　行政与立法相互关系中的行政主导地位，主要体现在以下几个方面：

　　1、行政长官与立法会不是从属关系，两者的选举程序和任期也各不相同。行政长官是根据基本法附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》，经由一个八百人的选举委员会选举产生。行政长官任期5年。立法会是根据基本法附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》，经由功能团体选举和分区直接选举产生。立法会议员任期4年。立法对行政的制约权，主要表现在：一是立法会对行政长官，在特定条件下有权提出弹劾或迫之辞职。二是行政机关包括行政长官须对立法机关负责。其负责的主要内容有：执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答复立法会议员的质询；征税须经立法会批准。（同上，第73条）但是，“香港特别行政区行政长官与立法会不是从属关系，与内地的行政机关对国家权力机关负责含义不同。行政长官对香港特别行政区立法会负责也不同于内阁制国家首相对议会的负责，香港特别行政区立法机关不能提出不信任案，而迫使行政长官辞职。”（王薇：《“一国两制”下香港特别行政区行政长官的特殊法律地位》，《河北法学》2004年第3期）

　　2、行政参与立法程序。其主要环节是：政府拟定并提出法案、议案、附属法规；编制并提出财政预算、决算；委派官员列席立法会并代表政府发言。（同上，第62条）

　　3、实行行政优先原则。主要体现在：立法会主席在决定议程时，政府提出的议案须优先列入议程；立法会议员的提案权限于不涉及公共开支或政治体制或政府运作方面的内容凡涉及政府决策的法案在提出前必须得到行政长官的书面同意；政府提出的法案与立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案采取不同的表决程序。（同上，第72条、第74条、附件二）

　　三、行政会议的设置有利于行政与立法之间的相互配合

　　行政会议是协助行政长官决策的机构行政长官作出，重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前，均需征询行政会议意见，如不采纳会议多数成员意见，应将理由记录在案。行政会议的成员包括行政机关主要官员、立法会议员和社会人士，这样就出现了一些双料议员。这些身兼行政会议和立法会的双料议员，便于立法机关与行政机关相互沟通。

　　总之，行政主导就是行政长官及行政机关在政府体制中居于主导地位，具有行为导向性。综观上述三个方面的内容，可见《基本法》充分体现了行政主导体制的立法原意。它既没有保留香港过去的总督集权制，也没有采用西方的“三权分立”体制，同时又没有实行中国内地的人民代表大会制度，而是根据“一国两制”的原则设计了一套适合香港实际情况的独特政治体制——行政长官负责制，即以行政长官为首的行政主导体制。

　　（作者单位：华南师范大学历史文化学系）