清末官制改革与“皇族内阁”

　　宣统三年四月戊寅，诏改立责任内阁。颁内阁官制。授庆亲王奕劻为内阁总理大臣，大学士那桐、徐世昌俱为协理大臣。以梁敦彦为外务大臣，善耆为民政大臣，载泽为度支大臣，唐景崇为学务大臣，荫昌为陆军大臣，载洵为海军大臣，绍昌为司法大臣，溥伦为农工商大臣，盛宣怀为邮传大臣，寿耆为理藩大臣。复命内阁总、协理大臣俱为国务大臣，内阁总理大臣、协理大臣均充宪政编查馆大臣，庆亲王奕劻仍管理外务部。置弼德院，以陆润庠为院长，荣庆副之。罢旧内阁、办理军机处及会议政务处。大学士、协办大学士仍序次於翰林院。裁内阁学士以下官。置军谘府，以贝勒载涛、毓朗俱为军谘大臣，命订府官制。（《清史稿》卷二十五，“宣统皇帝本纪”）

　　辛亥四月初十（1911年5月8日），清廷诏立责任内阁，设总理大臣一人，协理大臣二人，下设十部，同日颁布新订《内阁官制》及《内阁办事暂行章程》，裁撤军机处等机构，至此，预备立宪之官制改革中最为艰难的中央官制改革，历时五年，告一段落。从技术上讲，行政各部的设置相当合理，已接近于日本的内阁官制，数月后，中华民国南京临时政府成立，除未设理藩部，所设九部与此完全相同（个别名称稍异）。

　　清朝官制，大多沿袭前朝，如三院、六部等；亦有入关后因时因事增设者，如“军机处”、“总理各国事务衙门”等；个别职称，名虽不同，实则无异，仔细考察，实为中国自秦汉行帝制以来历朝官制之集大成者。历代官制，循循相因，两千年来，弊端丛生，简而言之，中央政府机构臃肿，部院设置不合理，职责权限不分明，地方行政层级较多，官员俸禄微薄，任其巧取豪夺，选拔体制陈旧，除科举“正途”，另有保举捐纳，名为“异途”，使大量不具才德的官绅子弟混入官场，成了滋生腐败的土壤，种种弊端，并非清朝所独有，但为时势所迫，却须清朝革故鼎新，承担改革失败的风险。

　　早在戊戌年间，官制改革就是维新派推行变法的主要议题。辛丑回銮，慈禧太后下诏实行新政，官制改革仍是新政的主要内容。官制改革分为中央官制改革和地方官制改革两部分，从1901到1905年，清廷一直在做探索性工作，前者较之后者，成果显著：1901年8月，改总理各国事务衙门为外务部；1903年，成立商部，为统筹全国财政，统一币制，设立财政处，为督练新军，统一兵制，设立练兵处；1905年设立巡警部，废除科举，兴办学堂，设立学部。光绪三十二年七月十三日（1906年9月1日），清廷准出洋考察回国五大臣的立宪奏请，颁布《宣示预备立宪先行厘定官制谕》，“廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订”。官制改革成了预备立宪的突破口。

　　七月十六日（9月4日），编纂官制大臣在颐和园召开第一次会议，会后设立了编制馆，着手拟订官制改革方案。这次会议，上谕虽命载泽主持，但议程、议题、原则及主导思想，均为袁世凯控制，他欲借此机会，建立立法、行政、司法三权分立的宪政体制，实行责任内阁，限制君权。袁世凯所拟中央官制方案为：一、撤销军机处，内阁设总理大臣一人，左右副大臣二人，各部尚书均为内阁政务大臣；二、设十一部七院一府，各部、院之名称次第，首为外务部，依次为民政部（以巡警部改设，并将步军统领衙门所掌事务及户、礼、工三部所掌有关民政各事并入）、财政部（以户部财政处改设）、陆军部（以兵部练兵处及太仆寺裁并改设）、海军部（暂归陆军部办理）、法部（以刑部改）、学部、农工商部（以商部、工部归并设立）、交通部、理藩部（以理藩院改）、吏部；改政务处为资政院，改礼部为典礼院，改大理寺为大理院，保留都察院，新设集贤院、审计院、行政裁判院及军谘府。（“立宪纪闻”，《辛亥革命（四）》，P19）但当袁世凯所拟的新官制草案触犯到皇室的利益，如裁撤军机处、礼部、翰林院、宗人府等机构时，遇到了皇室宗亲和既得利益者的强烈反对。后经庆亲王等公同筹议，以财政部改为度支部，交通部改为邮传部，罢设典礼院之议，保留礼部。行政裁判院、集贤院亦删去。可这个修订了的方案也未获通过，慈禧太后既担心君权旁落，又担心改革过快引起政治动荡，便下“五不议”诏（军机处不议，八旗事不议，内务府事不议，翰林院不议，太监事不议），对官制改革的范围和内容进行限制。面对重重阻力，袁世凯只得让步，另订方案。九月二十日（11月6日）上谕《裁定奕劻等核拟中央各衙门官制谕》，宣示官制：罢设内阁之议，保留军机处；各部名称与方案类似，次第有所不同，依次为外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆海军部、法部、大理院、农工商部、邮传部、理藩部、都察院等，资政院、审计院、军谘府。此十一部四院一府，已与袁世凯的方案相去甚远，但编制官制之事终于完成，酝酿已久的中央官制改革正式启动了。

　　面对官制改革，朝野各派政治势力各有盘算。五大臣的出洋考察报告和立宪奏议出自梁启超之手，他欲借此机会，在中央，确立君主立宪政体，速开国会，建立向国会负责的责任内阁；在地方，设立省议会，推行地方自治，制约督抚权力；如达目的，立宪派则可名正言顺地登上政治舞台，成为“立宪与革命”论战的大赢家，因此，宣统元年、二年，他们在全国范围内发起数次声势浩大的请愿运动，主旨即在早开国会。