封建时代的县域治理及其历史启示(2)
辛亥革命网 2011-04-23 00:00 来源：《江汉论坛》 作者：宋亚平 查看：
2特点
封建时期县级政府的机构设置与人员编制的情况比较复杂，历朝历代均有所不同，但总的来看是比较少的。虽说魏、晋、南北朝之时官多民少，主要指的是地方行政管理层次多，州和郡所辖的县数少，而由于战祸频仍，生灵涂炭，县域人口越来越稀，从整个国家的官与民的比例上形容为“十羊九牧”，并不完全是讲县一级政府的机构臃肿和官吏太多，唐、宋以后，县级政府衙门的内设机构很简单，一般与中央的行政机构“六部”相对应，即吏房、户房、礼房、兵房、刑房、工房。官员的职务和吏员编制十分严格，一般都是由中央政府下达，地方各级政府均无权增减。所以，我们今天在机构设置上遵循“上下对口”的原则并不是计划经济的特征，而是有其历史渊源的。
有人会问，如此小规模的政府机构和如此少量的“干部队伍”如何能够管理得了幅员广大的山乡农村呢？又怎么有效履行政府的职责，去维持地方的政治、经济生活秩序的呢？一般而言，封建时代县政府履行职责，维持统治秩序主要是依靠以下几个方面的办法。
一是推行以“男耕女织”为特征的自然经济模式。中国的封建社会是一个传统的农业社会，经济基础是农业，社会基础是农村，政治基础是农民，由于生产力水平比较落后，县域范围内几乎很少有非农性质的经济活动，更谈不上有广泛的社会劳动分工，主要是以家庭为单位，日出而作，日落而息，进行男耕女织，自给自足的农业生产。这种封闭式的小农经济生产方式与生活方式，极容易产生事不关己，高高挂起；各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜的消极自由主义与极端散漫主义。不大向往团结协作，不大愿意创新冒险，习惯于因循守旧，按“祖训”做人，照“黄历”办事。而小农经济的制度安排，则把广大农民禁锢在农乡山村之中，使得基层社会内部很少产生出也很难聚集成一种异化于传统的力量。
二是依靠传统的封建道德观念的劝谕教化作用，引导农民从精神上进行自我约束。三纲五常等封建道德观念，通过历代统治者的不断灌输就象树根一样深深地植入了广大人民的思想意识之中，成为牢牢束缚他们手脚的世界观、价值观和人生观。封建伦理在很大程度上对广大人民群众起到了一种“正人心，不妄为”的风化作用让老百姓自己约束自己，自己管理自己，从而有效地维护了社会生活秩序的稳定。
三是在执行国家的法律法规之外，主要依靠传统的宗族和宗法的力量，调解矛盾，实施惩罚，以强制农民循规蹈矩。在县以下基层的现实生活中，绝大多数社会矛盾问题甚至包括那些违法犯罪的行为，主要是通过传统的宗族和宗法的手段解决的。中国的封建社会是一个以血缘和地缘为纽带，以宗族和家庭为基本单元营建起来的社会，家族中的成员如果超越了传统的道德轨道，包括违反了国家的法律，家族的长老或家庭的家长有权按照约定俗成的规矩进行处置，轻则体罚、放逐，重则可以公开杀头、活埋、沉潭，官府对此往往认为合情合理合法而不加干预。
四是充分发挥乡村自治的作用。秦汉时期，皇权曾经延伸到了农村。县以下设有“乡”，乡以下设有“亭”，亭以下设有“里”，成为基层社会的一种行政区划建制和行政管理层次。隋唐时期，乡一级作为政府机构被裁撤，管理职能也逐步被取消，代之以乡村自治制度。所谓“乡村自治”，当然是现在的说法，但意义近似，即由地方推举“头面人物”来管理本地的社会事务。这些人物多是当地名门望族的长老和乡绅，在本地具有很高的威信。通过他们来协调民众内部矛盾宣传朝廷的政策，维持地方社会秩序，比起政府设置专门机构直接管理来说，效率要高得多而几乎不用花费什么行政成本。
二，古代县域治理的历史启示
在封建社会的行政管理体制演化过程中，作为中央政府的朝廷是否“统一、精干、效能”恐怕大多数人的意见是否定的。但是，县一级政府则不然，机构设置小，人数编制少，管理成本低，职能履行比较到位，很有些类似于我们今天所要求的“小政府”的模样。一个规模小，成本低，效率高的县级政府，对于有效地顺应当时的生产力发展水平，特别是与封闭式的小农经济制度和内生型的村社宗法自治制度紧密相结合，形成彼此呼应、彼此照顾、彼此支持的和谐局面，肯定是非常重要的!甚至是决定性的。即使到了封建社会晚期，县制作为最为坚固，最为可靠的经济基础，政治基础和社会基础，仍然还在发挥着力挽狂澜的作用，这种大大超越时空的相对稳定，有力地支撑着中国封建社会运行秩序的稳定。
