封建时代的县域治理及其历史启示
辛亥革命网 2011-04-23 00:00 来源：《江汉论坛》 作者：宋亚平 查看：
在我国漫长的封建社会，县不仅成为了我们这个泱泱大国的地域基础，也成了我们中华民族五千年文明的社会细胞。在中国的各种制度建设和文化传承中，县既是地域的范畴，又是亲缘的范畴，更是社会的范畴。因此，封建统治者对县域治理颇为关注，积累了相当多的经验，其间不乏好的作法，值得我们学习借鉴。
一、古代县域的治理及其特点
1， 管理职能
一是“ 劝民农桑”，用现在的话说叫做发展地方经济。马克思讲，物质生活条件是人类社会得以存在与发展的前提，并且认为生产力决定生产关系， 经济基础决定上层建筑。其实， 这些理论在中国古代早已明确提出，只不过所表述的语言比较浅显通俗，如“民以食为天”“食为政首”“仓廪实而知礼节”等等，都是流传了千百年而至今妇孺皆知的名言。 因此，发展经济，自古以来就一直是封建王朝丝毫不敢懈怠的主要任务。中国是一个传统的农业社会，手工业与商业在国民经济中所占的比重很小。以家庭为生产单位，男耕女织，自给自足的小农经济方式，就象汪洋大海般普遍存在于整个社会的每一个角落。几千年来，农业始终是国民经济的“台柱子”， 也是国家财政收入的主要源泉，依靠广阔的农村和广大的农民来支撑着整个社会政治、文化、艺术、 军事等各个领域生活秩序的正常运转。所以，历朝历代都把开垦荒地，兴修水利#种粮植桑，发展农业，作为处在经济建设第一线的县级政府最为主要的工作职能， 也是考核县级官员们政绩优劣的主要内容。
二是“ 课赋派徭”。课赋就是征收皇粮国税，派徭即为调用劳力。劝民农桑，发展经济的目的是为了多征赋税。没有赋税，国家的财政收入就无从谈起；没有徭役，政府就无法进行公共工程建设。这两项事务，关系到封建统治阶级维持生存和巩固政权的物质基础。在以农业为主的社会中，绝大部分赋税和绝大部分劳动力都来自于县域的广大农村，因此，征收赋税、摊派徭役便自然而然地成了县级政府重要的工作职能之一。对于中央政府下达的各项税赋和徭役任务，县级政府必须按照及时足额的要求完成任务。
三是“教化百姓”。这里所说的教化，并不是指我们今天的兴学校、办教育，而是为了规范广大人民群众的思想道德和行为所进行的教导和规劝，带有浓厚的政治色彩。在整个封建时代#县级政府虽然处于“亲民”的最前沿，却一般不直接承担兴办学校，从事基础教育的责任，凡断文识字和文学艺术之类狭义上的文化教育事业，基本上都是按照市场的需求由社会力量来投资经办和管理。政府“兴教化，砺风俗”的职责，主要是通过行政的、法律的、道德的手段，来宣传忠、义、仁、信、孝等封建主义世界观、价值观、人生观，以追求“正人心，不妄为”的风化目标，把人们的思想牢牢地束缚在任凭统治阶级鱼肉凌辱也不能奋起反抗的桎梏之中。
四是“听讼断案”。在整个封建社会，行政与司法两大系统一直是高度合一的。县长既要负责全县的行政事务，同时又要负责全县的司法事务，相当于我们现在的公安局长、检察院长、法院院长的职权，都集中在县长一个人的身上。凡本县域范围内所发生的民事和刑事案件，县政府都必须受理并进行查办处置。普通老百姓觉得受了委屈和遭到欺压，均可到县衙鸣冤告状，从县官那里对是非曲直讨个“公道”。所以，在县长的各种管理职责中，民事纠纷的调解和司法审判的任务最为繁重，耗时间、费精力也最多。虽说县长配有僚属皂吏，但朝廷规定只有县长才能有权断案。特别是涉及重大案件，侦察取证、勘验现场、缉捕审讯等各个环节一般都由县长亲自动手，判决更是别人无法替代的事情。不过，县官办案历来都有规定的权限范围，多是一些民事纠纷与轻量刑事，真正遇到重大的刑事案件则必须向上移交。
五是“养恤赈济”。中国地方之广，各种自然灾情与人为祸害总难避免；天下人口之众，贫富悬殊总难均匀。扶贫济困，救灾度荒，既是收卖人心、捞取政声的需要，也是维护社会正常秩序的需要。县级政府的职责中，民政工作自然或缺不得。县政府的民政主要是设置养济院，专门供养那些孤寡老人和弃婴。对于那些退职回籍的官员，生活困难的，地方政府有义务发放补助，死亡的则安排葬费。遇到自然灾害，地方不仅要发放赈济钱粮，还要组织社会力量对灾民进行捐款捐物，以帮助他们度过困难。
