论宋教仁的宪政与法治思想

     宋教仁是清末革命党人中最早研究西方宪政与法治思想、提出宪政与法治主张、探索实施宪政与法治途径的政治家之一。1905年6月，留学日本的他改变了原来准备学习军事的打算，选择了进入日本东京法政大学学习政治法律。他刻苦研读了大量法律书籍，花费大量的精力和时间陆续翻译了西方八国十一部政治法典，这让宋教仁的宪政与法治思想日臻成熟。回国后，宋教仁积极投身到追求民主宪政与实现政党政治的活动中，最终却为袁世凯的专制独裁统治所不容，1913年3月惨遭杀害，为民主宪政而献身。宋教仁遇害后，孙中山先生为他致诔词：“作民权保障，谁非后死者；为宪法流血，公真第一人。”不仅高度评价了宋教仁为反对专制、倡导民主而坚定不移的献身精神，而且明确展示了宋教仁一生为国为民，坚持不懈的宪政与法治思想信念。中国共产党在十八届四中全会上确定了 “全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的治国方针，在此背景下，我们重论宋教仁的宪政与法治思想，展示他的法治精神便具有了较强的现实意义。本文拟通过对宋教仁宪政法治思想产生的背景及内容的研究，更深入地了解宋教仁宪政法律思想的本质，进而为我国现代社会主义的宪政与法治建设提供启迪和借鉴。

   一、宋教仁宪政与法治思想产生的历史背景
   1、清末民初诉求“政治革命”的产物
    清末民初中国社会正经历着政治变革的环境之中，一方面清朝统治政府在历经了一系列对外战争失败，惨遭了割地赔款、主权蹂躏之后一步步沦为了半殖民地半封建国家，国内吏治的腐败混乱、人民生活的困苦不堪、各个阶级之间的矛盾加深、人民的反抗情绪高涨，导致了反清运动此起彼伏；另一方面，随着各个通商口岸的开放，以及洋务运动、戊戌维新等事件的发生，清政府对工商业的限制逐渐放宽，国内的各种官办、民办的工商企业兴起，新的生产方式的产生打破了原有的社会经济生产方式，使得国内产生了新的阶级—资产阶级，新的阶级的出现，自然就带来了新的政治改革的诉求。此时世界先进的西方思潮也进入了中国，从而使国内爱国的能人志士也纷纷把目光都投向了西方，但最初他们远渡重洋的目的是学习其制度、技术等，希望能够实现救亡强国，故而“早期派赴西洋的学生，多攻技艺实业，少及社会政治”。甲午战争后，有志之士开始觉醒，他们纷纷倡导未来的政治革命。特别是随着留学日本热潮的兴起，留学生中“习法政者实居多数，”究其原因，“实则与国内政情亦大有关系”。 上述因素初步奠定了中国由走向近代化的物质基础转向诉求政治思想舆论与精神基础。
     2、讲究“新政”与倡导“法学”风气的推动
    甲午中日战争，泱泱大国清王朝居然被小小岛国日本打败的结局着实让中华民族蒙羞，它进一步激发了晚清士大夫的危机感与忧患意识，要求变法维新、学习西方的愿望变得更为迫切。世纪之交中国又惨遭八国联军侵华的痛深创巨，冥顽不化的清政府开始考虑实施新政，朝野上下急于变法自强。正是在政治改良、立宪修律的背景下，中国社会掀起了创办法政学堂、成立法学会的热潮，“ 法政人才的培养，自为当务之急。人人皆能言政治之公理” 。1904年内，清政府论及学习法律科目的重要性时指出：“外国之所以富强者，良由于事事皆有政治法律也，学堂内讲习政法之课程，乃是中西兼考，择善而从”。 据清政府学部总务司编制的第三次教育统计图表计，截止到1909年全国共有学堂127所，学生人数23735人，其中法政学堂有47所，学生12282人，分别占总学堂数的37%和学生总人数的52%。 另外还成立了很多“公法学会”、“法律学会”等。到了民国初年，几乎每一个省都建立了自己的法政学堂，国内在册的学习法律的学员更是达到了3万余名，超过了其他各科学员人数之和。所以，当宋教仁在日本留学半年后，改变原来准备学习军事的打算，进入日本政法大学学习法律。
    3、西方法律思想体系对宋教仁的影响
    宋教仁在日本法政大学读书期间，认真研读了大量法律书籍，同时还陆续翻译了西方八国十一部政治法典。通过对西方法律制度的研读和比较以及在日本学习期间对日本社会的观察，宋教仁发现日本自明治维新以后，名义上是立宪国家，但国家的实际权力却落入了对维新有功的日本西南藩阀的掌控之中，本质上还是“武人政治”、“藩阀政治”，远远谈不上是个民主国家，最多只能算作是个“半立宪”的国家。那么中国革命成功后，国家政权会不会也像日本一样落在对革命有大功的武人、军阀手中？而这些人在掌握国家政权之后会不会又实行专制统治，变成民主共和制度的阻碍？所以宋教仁一直在苦苦思索一条民主共和的建国方略。正好英国政治制度的发展引起了宋教仁的兴趣，当时英国是世界上的强国，其政治制度已经形成了两党制，由议会中的多数党组建内阁，议会与内阁充分一致，政治民主，政局也较为稳定。宋教仁一直对英国的内阁议会制度十分推崇，1911年8月，英国的“国会革命”成功后，宋教仁更是立即发表了《英国之国会革命》一文，盛赞了英国这一民主政治的重大进步。至此，宋教仁的法律思想已基本形成：实现民主宪政、完善议会制度、对行政权形成有力的制约、用法律保障民权等。

     二、宋教仁宪政与法治思想的基本内核
    翻开一部《宋教仁集》，仔细品味他的宪政与法治主张，笔者认为其思想的内核主要表现在如下几个方面：
    1、在宪政体制下强调宪法是国家的根本大法
    宋教仁法治思想的核心就是实行宪政，即实施以宪法为核心的民主法治体系。20世纪初期，一场日俄之间的利益角逐与争夺在中国领地东北展开，日本正是由于实施宪政打败了没有实施宪政改革的俄国，这个铁铮铮的事实让无数有良知的中国知识分子清醒，中国的主流知识界意识到了立宪救国的重要性，但对于采取何种形式的立宪制度却尚有很大的争论。留学日本主修法律的宋教仁通过阅读大量西方宪政理论专著和观察国际社会的宪政经验，获得了丰富的宪政素养，引发了对国内宪政问题的思考。在宋教仁看来，英国是君主立宪的国家，其与两党制相应的内阁制值得肯定，他向国人隆重介绍了英国宪政之特色：“英国皇帝，宪法上称为国会之国王，为国会之一部分，其于统治权原与上下两院共同总揽之者也。然国会既有上下两院，而上院之组织又专为贵族，故理论上不能不以贵族为统治权总揽者之一部分……兹者制限上院否决权之法律既经成立，此后下院既可自由决定财政与立法，则国会之权必独操于下院。下院之多数党依例有组织内阁之习惯，虽皇帝不能违之，则政府与下院即谓为一体焉亦无不可” 。宋教仁赞赏英国的宪政制度，但不是赞赏英国的君主立宪制，而是赞赏英国的内阁制和两党制的民主精神和权力制衡的原则。宋教仁又对日本实施宪政过程中的不足之处提出了批评，“日本之政治，号称立宪几三十年，而犹不能脱少数人垄断专制之习、左右国务者，总之不离乎藩阀武人者近是。” 在他看来，如果中国革命后要避免武人政治的局面，就必须在革命之前做好相应宪法制度的设定，这样才能在大局初定之时迅速实行民主宪政。
    宋教仁对清政府的“假立宪真专制”极为不满，其在同盟会成立前后所作的《清太后之宪政谈》一文中，就猛烈地批评了清政府的假立宪，大肆宣讲宪政的真谛就是“立宪国民，其义务必平等，其最普通者，则纳国税是也”；“立宪国民，其权利必平等，其最普通者，则人人有被选举之权利是也”；“立宪国民，有监督财政之权” 。他断言：“自政府宣言预备立宪以来，无日不以筹备宪政为籍口，而行其集权专制之策略……直为种种倒行逆施之行，速国家之亡而无所顾忌。使长此不变，吾意不出十年，茫茫禹域，必断送于彼辈之手耳” 。
    革命党人领导的辛亥革命结束了两千多年的封建帝制，就未来政权需要建立什么样的体制问题，宋教仁结合内阁制大力宣传两党制，他认为无论任何人执政，哪怕是革命党人，都必须要对其权力加以限制，也就是西方宪政中的限制权利、保护人民自由的法治理念。随后他的这些观点在他所主笔起草的两部宪法性文献《中华民国鄂州约法》和《中华民国临时组织法草案》中得到完整地体现。《中华民国鄂州约法》是中国历史上第一部共和制宪法性文件，它突出保障民权，公开宣布 “人民一律平等”、“人民自由保有财产”；体现三权分立的原则，规定了都督、政务委员、议会的权力和职责；设立政务省，政务长是由“政务委员以记名投票法互选”，“政务长为行政官之首班，政务省就是实际上的内阁，而政务长则是实际上的内阁总理。之后的《中华民国临时组织法草案》从某种程度上来说，是对《中华民国鄂州约法》的一种补充和强化。首先，它更加明确的规定了三权分立的原则，行政、立法、司法三部分权限明确，职责分明；其次，更加突出了内阁制，如“内阁以内阁总理及各总长为内阁员组织之。”、“内阁员执行法律、处理政务、发布命令、负担责任。” “内阁员于临时大总统公布法律及有关政务之教令时，须亲署名。”这些条款强化了内阁的作用，从而使临时大总统的权力大大受到内阁的制约。上述两部法律文献是宋教仁民主宪政思想的集中体现，在我国法律建设的历史上产生了巨大的影响，它们的核心法律精神都被中国第一部宪法《临时约法》所直接继承。宋教仁非常看重宪法的作用，“宪法者，共和政体之保障也。中国为共和政体与否，当视诸将来之宪法而定。”他在《国民党宣言》中也写到：“共和立宪国者，法律上国家之主权，在国民全体，事实上统治国家之机关，均由国民之意思构成之。国民为国家之主人翁，固不得不起而负此维持国家之责，间接以维持国民自身之安宁幸福也。”
     2、坚持用依法行政来维护国家管理秩序和保障人权
    宋教仁坚持在以宪法保障民主政体的前提下，再考虑如何用民主代替专制、以法治代替人治。他的依法行政思想主要体现在：
   （1）主张政府应通过行政立法的形式明确各部、各司的职责与职数、任职形式等，确保各部门依法行政。
    1912年，宋教仁出任南京临时政府法制局局长后，立即主持起草了《法制院官职令》、《中华民国内务部官职令》、《各部官职令通则》等一批行政法法令和法律性文件，在《法制院官职令》中明确规定，“法制院直隶于临时大总统”，其职责主要有“草定法律命令案；对于法律命令有应修改及增订者，得具案呈报大总统；考核各部草订之法律命令案。”同时，他还明确规定了法制院职员的职位人数和采用不同的任用办法，如院长和副院长都为一人，采用特任制；秘书为一人，书记为二人，编制官专职八人，以及其他职员若干，都采用荐任制。从第三条到第十条，分别明确规定了各个职位的具体权限和直属部门。通过这样以法定的形式确定各个职位的职责和职数，不仅使各个职员能够各司其责，提高行政效率，而且还有利于解决国家行政机关人员冗员的问题。
    （2）要求在依法行政方面建立行政监督体系。
    宋教仁认为，要保证法律的有效实施，就必须加强监督机制：“夫立宪政体之国，必有议会为监督政府机关，而行决议、质问、弹劾之权。” “立宪国有行政裁判之制度，所以正行政官署违背法规损害人民权利之失者。人民对于违背法规损害权利之行政处分，得提出诉讼于特别机关，求其取消变更。” 这说明在宋教仁的设想之中，必须要设立一项有效的行政裁判制度来约束监督政府的行政行为，保障人民的权利，对于违背法律法规而损害人民正当利益的政府行政行为，要进行裁判。同时，宋教仁还提出建立行政法上的行政官员责任制度，在行政上对官员进行监督，对于官员的失职、腐败给予惩罚，“视各国惩戒法稍广，罚则有罚俸、降级、革职、禁锢四种。”这些都表明宋教仁注重通过法律制度设计来确保依法行政、廉洁行政，保持政府政治清明的法治思维。
    3、勇于用法律维护国家的尊严与主权
    20世纪初期，西方帝国主义国家进一步加强了对中国的侵略，中国的领土主权受到了极大的破坏。为维护领土和主权的完整，宋教仁利用他深厚的法治素养和灵活的运用手段，提出了一系列切实可行的方案。以间岛问题为例：间岛其实就是我国与日属朝鲜国接壤处一块面积约莫2000余亩（东西四百里，南北四百七十里，大小略等台湾）的滩地，历史上该地就是中国领土，只是光绪初年朝鲜人因为逃荒曾越江前来此地开垦农田，之后向清国地主缴纳租税。而后日本觊觎此地，制造伪证，把间岛强说成朝鲜国领土，引起和清朝政府对于此地国土的争议。1907年8月，日本派陆军大佐斋藤季治郎突然驻兵于此，并照会清政府，以“保护韩民”为借口，实际派兵占领间岛，由此引发了中日之间的领土纠纷。正当清朝政府在束手无策之时，宋教仁通过暗地实地考察，用了半年时间写出《间岛问题》一书，驳倒了日本所抛出的伪史论，扭转了中日关于间岛主权谈判的被动局面。宋教仁首先从历史、文化、社会和地理上论证了间岛是属于中国的事实：“从历史上来看，自唐朝中叶起到明朝末期，间岛都属于中国女真人所居住，而后由清太祖努尔哈赤统一了女真各部，间岛也就归入中国版图，从始至终都与朝鲜没有关系；从地理上的国界的划分来看，白头山（今长白山）及豆满（今图们江）、鸭绿二江实际上就是中朝两国天然的国境线，此一山二水似故为识别满洲平原与朝鲜半岛之境域；从地理上的国界的划分来看，白头山（今长白山）及豆满（今图们江）、鸭绿二江实际上就是中朝两国天然的国境线，此一山二水“似故为识别满洲平原与朝鲜半岛之境域”。由此可见“三者既如是，然则间岛当为中国领土，其条件已完全具备矣。”然后又运用国际法的知识陈述当时国际上对领土边界的划分的公认的准则：“夫国家版图之取得也，其方法要有二式：增殖、时效、先占三者，为本来取得；交换、赠与、买卖、割让、合并五者，为传来取得。”“国家境界之划定也，其种类亦不外而形：一以山川、湖海、沙漠、荒原为境界者，名曰天然的境界；一以两国合意订立条约而确定标识者，名曰人为的境界。” 也就是说在国际法上边界的划定主要看历史、条约和地理三个要素。宋教仁以无可否认的实证，驳倒了日本制造的伪证，《间岛问题》一书被交送到清国外务部后，清朝政府终于变被动为主动，于1909年4月与日本签订了《中韩界务条款》，成功迫使日本承认“间岛”属于中国领土，这也是自1840年鸦片战争以来清政府在数以百计的对外边境疆土谈判中，唯一取得的一次领土主权胜利。
    4、护法用法铸就了法治精神
    宋教仁是真正将法治精神融入自身行动、将宪法和法律置于至高无上且神圣不可侵犯地位的政治家，真正将个人和党的一切活动置于法律允许范围之内的实践家。1913年3月18日，他曾在国民党交通部公宴会上明确表示：“至于先定宪法，后举总统，本正大光明之主张，不能因人的问题以法迁就之，亦不能因人的问题以法束缚之。吾人只求制定真正的共和宪法，产生纯粹的政党内阁，此后政坛进行，先问诸法，后问诸人。” 为将国家引入法治轨道，依法治国理政，宋教仁倾注毕生精力和心血。在民初一年，经宋教仁亲手制定的法律法规达到十多部，就任北京临时政府农林总长的三个月中，他就制定颁布了《垦殖厅官制草案》、《林务局官制草案》、《渔政厅官制草案》等法律条例。1912年7月8日，宋教仁因不满袁世凯独裁行径，因而在《民立报》上全文刊载了《呈袁总统辞职文》，申请辞去农林总长之职；7月21日当选为同盟会总务部主任干事，主持同盟会工作。为了获得国会的多数席位，成为执政党，赢得组阁权，8月25日宋教仁终于将同盟会与统一共和党、国民共进会等合并为国民党，实现了“毁党造党”的理想，同盟会也依照宪法，完成了由革命党向议会党、由“地下”向“地上”的转变，宋教仁当选为理事，并任代理理事长。国民党成立后，宋教仁遵照《国会组织法》、《参议员选举法》、《众议员选举法》等一系列法规，积极组织国民党开展选举活动，宋教仁在国民党湖北支部讲话时指出：在国会里头，占得大多数议席的党，才是有政治权威的党，此时我们要致力于选举运动。虽然宋教仁遇刺后，很多人对宋教仁这一时期的行为加以批判，斥之为“议会迷”，认为宋教仁的法治思想过于理想化，没有充分认识到革命的现实性和残酷性，但是不可否认的是，宋教仁对他的法治思想至死不渝的精神，临死时都还在维护国家法律制度，他让黄兴代发电报给袁世凯：“伏冀大总统开诚心、布公道，竭力保障民权；俾国家得确定不拔之宪法，则虽死之日，犹生之年。”
     总之，我们可以将宋教仁法治思想的理念总结为：一是用宪法确定国家政体、保证人民的参政权，政府由民意产生，实行民主宪政；二是通过权力的相互制衡，防止滥用权力和独裁，从而保障人民的自由权利。
    三、宋教仁的法治思想与护法精神对现实社会的意义
    宋教仁是近代中国第一位尝试在民主共和的国度里进行法治建设试验的民主革命家，在民国初期的法治建设上进行了一系列艰苦的探索和实践，并留下了诸多的成果，但同时也产生过痛苦的教训，这些都成为今天我们这些后继者宝贵的财富。在党的十八届四中全会明确提出了全面推进依法治国重点课题的今天，我们重温宋教仁的法治思想，借鉴其依法治国的精华，对于现实中国全面推进依法治国具有重大指导意义。笔者认为，宋教仁的法治思想至少有如下几个方面是值得我们深思：
    首先：宋教仁“以宪法为共和政体之保障”的观点是当前我国重视依宪治国理论的历史基础。
    众所周知，作为国家的根本法，宪法的作用主要表现为通过赋予国家机关的立法、行政、司法等公共权力，使国家权力能有序运行，避免国家权力缺位、越位和错位。同时它确认和保障了公民基本权利、调整了国家最重要的社会关系，对维护社会稳定和国家长治久安具有决定意义。1911年10月革命党人发动的辛亥革命虽然推翻了满清专制政体，但它还只是完成了政治革命的第一步，接下来最关键的任务就是要建设共和政体。宋教仁认为“如能得建设完全共和政体，则吾人目的始可云达到一部分也”。在三权分立原则下，通常立法权归国会，而国会初开第一件事，则为宪法。 “宪法者，共和政体之保障也。中国为共和政体与否，当视诸将来之宪法而定，使制定宪法时为外力所干涉，或为居心叵测者将他说变更共和精义，以造成不良宪法，则共和政体不能成立……此吾党所最宜注意，而不能放弃之责任者也” 宋教仁非常关注制定国家宪法以确保政体实现的作用：“夫国家有政治之主体，有政治之作用，国民为国家政治之主体，运用政治之作用，此共和之真谛也。故国民既为国家之主体，则即宜整理政治上之作用，天赋人权，无可避也。”1913年3月，宋教仁代草了《国民党之大政见》一文，从五个方面论述了国民党对于政体之主张，得出如下结论：“吾人既主张责任内阁制，则尤希望此制之实现；欲此制实现，则莫若明定宪法，国务总理由众议院推出”，再次表达了对宪法作用的重视。2014年10月党的十八届四中全会通过《关于设立国家宪法日的决决定》,提出将每年的12月4日定为国家宪法日,全国人大常委会表决通过了该决定,以立法形式予以确定。 设立“国家宪法日”,不仅传递的是依宪治国、依宪执政的理念，更重要的是使这一天成为全民的宪法“教育日、普及日、深化日”,以便今后形成举国上下尊重宪法、宪法至上、用宪法维护人民权益的社会氛围。设立国家宪法日,也是让宪法思维内化于所有国家公职人员心中，权力属于人民，权力服从宪法，公职人员只有为人民服务的义务，没有凌驾于人民之上的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究和纠正。眼下我国对宪法的重视程度正是实现了宋教仁当年的梦想，如果宋先生能够地下得知，定会含笑九泉。

    其次：“以法律为整理行政之保障”的观念与当前建立“依法行政、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”政府一脉相承。
    宋教仁在1913年3月发表自己对国民党未来行政政策的若干主张时，就全面论及了当时国家行政出现了一系列问题：如从来中央与地方官权限多不明晰；用人行政常常是为人择事，并非为事择人，各机关冗员异常众多；任用官吏往往用违其学，或者毫无学识，仅由私人汲引，政治日趋腐败；实行惩戒官吏失职，致使官吏纵肆无忌等等。为了整肃官吏势力、保障国家政治修明，宋教仁建议完善行政法规，“专立考试及惩戒机关，以法律为之保障” 。我国以往在建设法治政府的过程中，也同样存在着一些亟待解决的问题，如对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，未经听证、公布等程序，就变相违法增加公民、法人或者其他组织的义务；或明或暗创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力；执法不严现象较为普遍，行政执法体制不顺，多头执法、重复执法、执法缺位问题并存，导致行政执法争议时常发生；行政执法行为及程序模糊，行政执法行为、行政执法程序、行政执法环节等，流程模糊，要求不具体，期限不明确；行政裁量权幅度过宽、过大、过于含糊，由此导致由行政处罚、行政许可、行政强制引发的矛盾争议；行政执法队伍管理不严，存在无行政执法资格的人员履行行政执法职责的现象，甚至有被聘用合同工、临时工来履行行政执法职责的问题；政府违约问题等等。为了树立良好的政府形象，建设一支真正为人民服务的高效行政队伍，我国依法行政的责任还任重而道远。
    三是弘扬法治精神对促进社会稳定与和谐具有重要意义
    宋教仁是一位坚定的学法、懂法、护法先贤，他为了实现中华民国的宪政而积极奔走呼号，用自己的血肉之躯践行了法治精神。在社会主义现代化建设的今天，我国虽然基本完善了法治建设，但是法治精神的缺失依旧还是一个普遍的问题。法治精神究竟是什么呢？专家认为“法治精神是一个融善治、民主、共和、人权、自由、公正、理性等精神要素为一体的科学命题。弘扬法治精神，实质上就是弘扬社会主义法治所内在包容的和谐善治精神、民主精神、共和精神、人权精神、自由精神、公正精神、理性精神等。”
     当前中国法治精神缺失存在诸多问题，具体典型地表现为 “权力主治”而非“规则至上”；“守法机会主义”而非“法律得到普遍的遵守”；“选择性执法”而非“法律面前人人平等”；“走关系”而非“走程序”等这些让我国的法制建设蒙上了一层淡淡地“阴影”并且使得法治进程不得不走了一些弯路。
    为了解决当前法治精神的缺失与法治政策的不健全等问题，中国共产党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，。全面推进依法治国，就要在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。