改革开放以来人大监督制度发展足迹(2)

　　十届全国人大常委会于2006年8月制定的各级人大常委会监督法，针对实践中存在的问题，总结经验，对执法检查作了全面规定。这些规定中有三点值得注意：一是，确保检查有重点、有计划。人大常委会参照确定听取和审议“一府两院”专项工作报告议题的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规的实施情况组织执法检查，并将计划向社会公布，以听取人民群众的意见。 二是，实行委托检查。规定全国人大常委会和省级人大常委会根据需要，可以委托下一级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查，并将检查情况书面报送上一级人大常委会。委托检查为上下联动，形成合力，齐抓共查，提供了法律依据。 三是，规定监督反馈，实行跟踪检查。常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由“一府两院”研究处理。“一府两院”应当将研究处理情况向本级人大常委会提出报告；必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议，或者由常委会组织跟踪检查；常委会也可以委托本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构组织跟踪检查。跟踪检查，是总结多年来执法检查工作实践经验作出的一项创新性的规定。例如，目前我国环境问题相当突出，环境形势十分严峻。十届全国人大常委会先后组织检查了固体废物污染环境防治法、水污染防治法和水法等法律的实施情况，并多次听取国务院的有关专题报告。通过执法检查，全国人大常委会对加强环境保护、治理环境污染提出了一系列意见和建议。十一届全国人大常委会又把听取和审议国务院关于水污染防治工作进展情况的报告，检查《环境影响评价法》的实施情况列为监督的重点，继续跟踪监督，进一步促进生态文明建设。实践证明，在执法检查的基础上，开展跟踪检查，有利于增强监督实效。

　　三。逐步完善计划预算监督制度。

　　从上个世纪七十年代末、八十年代初开始，全国和地方各级人大及其常委会就按照宪法和地方组织法的有关规定开展计划和预算监督。计划和预算政策性、专门性、技术性很强，在有限的会期内对“内行说不清、外行看不懂”的计划和预算进行全面有效的审查，确实有很大难度。如何使计划、预算监督真正到位而不致流于形式？多年来各级人大一直在进行探索，并逐步完善这项监督制度。

　　1989年3月28日，彭冲副委员长受常委会委托向七届全国人大二次会议所作的常委会工作报告中，对人大监督作了四条规定，其中两条涉及计划预算监督。一是规定：审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查国家的预算和预算执行情况的报告，是人民代表大会对政府工作监督的重要内容。这些报告过去往往是临会发给代表，今后应提前把报告草案送交代表。计划和预算一经人民代表大会批准，政府必须遵照执行。执行计划和预算是政府的职能。二是规定：每年第三季度，由国务院向人大常委会分别作关于计划、预算执行情况的报告。这是首次在在人大具有法律效力的文件中明确计划、预算监督的性质、地位和有关程序。

　　1989年4月4日，七届全国人大二次会议通过的全国人大议事规则对审查国家计划和国家预算作了程序规定。其中第三十一条规定：全国人大会议举行的一个月前，国务院有关主管部门应当就国民经济和社会发展计划及计划执行情况、国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人大财经委员会和有关专门委员会汇报，由财经委员会进行初步审查。第三十二条规定：全国人大每年举行会议的时候，国务院在向会议提供计划、预算及其执行情况报告的同时，还要将国民经济和社会发展计划主要指标（草案）、国家预算收支表（草案）和国家预算执行情况表（草案）一并印发会议，由各代表团进行审查，并由财经委员会和有关委员会审查。该条还规定财经委员会要根据代表团和有关专门委员会的审议意见向主席团提出审议结果的报告，主席团审议通过后印发会议。有关专门委员会的审议意见也应及时印发会议。这就对如何充分发挥专门委员会的作用，会前介入审查和细化审查内容等，作出了规范。

　　1999年12月25日，九届全国人大常委会第十三次会议通过了《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》；2000年3月1日，常委会第十四次会议又通过了《全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定》。这两项决定，总结多年来实践经验，对计划、预算监督制度作了补充规定。关于加强经济监督工作的决定，主要是对国家年度计划、五年计划、长远规划的审查和批准，对全国人大财经委员会审查国家年度计划草案和计划报告的重点，对国家特别重大建设项目的审议和决定，对计划执行中的部分调整以及对经济工作的经常性监督等方面作了一些规定。关于加强中央预算审查监督的决定，主要是对国务院提交全国人大审查、批准的预算草案的内容，对监督预算执行，对决算的编报和审查，对审计工作以及对备案制度等，提出了比较具体的要求。原来，按照预算法规定，预算调整是指在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原预算的总支出超过总收入或者举债数额增加的部分变更。因此有的地方认为，如果既增收又增支，只要维持平衡，就可以不向常委会提交预算调整方案，结果出现编制预算时将收入预算尽量留有余地，执行中又尽量多收，超收部分由政府自由安排，其中包括不同预算科目之间的任意调拨和调用。这就容易造成监督漏洞。为了解决这一问题，全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定强调要加强对预算超收收入使用的监督，规定中央预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时向全国人大财经委员会和预算工作委员会通报情况，国务院应向全国人大常委会作预算超收收入安排使用情况的报告。上述决定还规定，要严格控制不同预算科目之间的资金调剂，中央预算安排的农业、教育、科技、社会保障预算资金的调减，须经全国人大常委会审查和批准。这就增强了预算监督的针对性和可操作性。多年来，地方人大常委会的计划预算监督工作也有许多探索和创新，在不同法律、行政法规相抵触的前提下制定了一些地方性法规，在督促政府早编预算、细编预算、编好部门预算等方面取得一定成效。