改革开放以来人大监督制度发展足迹

　　人大监督制度是人民代表大会制度的重要组成部分。改革开放三十年来，人大监督制度随着人民代表大会制度的逐步完善而不断发展。我作为全国人大机关的一名老兵，亲身见证了这一发展历程。下面，兹举亲历二三件事，追寻其发展足迹。

　　一、彭真委员长提出研究人大监督课题

　　党的十一届三中全会以后，人大工作、包括人大监督工作，有很大进展。各级人大及其常委会依法行使各项职权，在国家政治生活中发挥着越来越大的作用。1980年4月18日，彭真委员长在省级人大常委会负责人座谈会上谈到地方人大常委会的工作时，提出着名的人大“四权”说。即把地方人大的主要职权，通俗、简明地概括为四条：一是制定、颁布地方性法规，二是讨论决定本地区的重大事项，三是人事任免，四是监督本级政府和法院、检察院的工作。这就是我们通常说的人大“四权”：立法权、决定权、任免权、监督权。其中监督权“主要是监督是否违反宪法、法律，包括是否正确执行党和国家的方针、政策”,这就把人大监督区分为法律监督和工作监督，为人大监督的内容作出界定。

　　1985年8月中旬，全国人大常委会办公厅研究室主任刘政带领研究室调查组赴青海省调研，写出调查报告《海南藏族自治州、县人大常委会提出的工作中需要解决的十个问题》，其中突出的是人大及其常委会如何依法办事、有效行使监督权的问题。时任中共中央总书记的胡耀邦同志在这个报告上作了重要批示，指出中央必须把人大工作作为一个大课题给予重视，需要认真研究和解决加强人大工作的问题。

　　按照中央和中央领导同志的意见，全国人大常委会进一步加强人大工作，特别是人大监督工作。1986年9月，彭真委员长先是在委员长会议、后在省级人大常委会负责人会议上提出要研究四个课题：一是人大监督问题，二是常委会联系代表和代表联系选民问题，三是健全人大办事机构问题，四是学习法律和理论问题。监督课题由陈丕显、黄华副委员长牵头、指定办公厅研究室负责进行调查研究。研究室在两位副委员长的直接指导下，经过深入实际、认真调查研究，于六届全国人大后期提出《关于人大及其常委会加强法律监督工作的意见》（1987年）；七届全国人大初期又提出《关于加强全国人大及其常委会监督工作的意见和建议》（1988年），对人大监督的指导思想、监督的内容和范围、监督的形式和程序、监督工作的机构提出设想。此两件均经领导批准在下发省级人大机关的《全国人大常委会办公厅研究室材料》上发表。可能因为研究室具体承担了监督课题的调研任务，七届和八届全国人大期间起草监督法的任务也一度主要落在研究室头上。此后，研究室一直把人大监督作为调查研究和理论研究的重点之一，曾成立由我任负责人的人大监督课题组，承担了有关监督的国家社会科学规划基金资助项目，从1987年至2000年先后完成了《试论人大及其常委会的监督权》、《人大及其常委会的监督权和监督制度》、《关于人大及其常委会监督的历史考察》、《关于我国当前法律实施的问题和对策的研究报告》等数十篇论文和调研报告，出版了《国家权力机关的监督制度和程序研究》（内部印发）、《国家权力机关的监督制度和监督工作》、《地方人大监督探索》等几本着作，努力为人大监督制度建设提供论证和参考。

　　二、对执法检查作出规范。

　　彭真同志认为，人大监督首先是法律监督。他说监督有广义、狭义之分，狭义的监督主要是法律实施的监督，广义的监督则包括工作监督。（见《彭真文选》第562页）所以1986年我们对监督课题进行调研时重点调研法律监督，形成的第一个文件也是关于加强法律监督的意见。对法律的实施情况进行检查，简称执法检查，是法律监督的主要方式。

　　调研中，发现地方人大常委会从上个世纪八十年代初期就开始按照地方组织法的有关规定有针对性地对一些法律、法规、决议的实施情况进行检察、视察和调研，取得实效。七届全国人大常委会肯定了这一做法，在常委会工作要点中做了相应的规定。1991年12月，万里委员长总结地方人大的经验明确指出：“一定要抓好法律制定后的贯彻执行，这方面要下力量进行监督和检查。人大常委会要把制定法律和法律制定后的监督检查放在同等重要地位。”1992年2月，万里又在七届全国人大常委会第二十四次会议上的讲话中说：“山东省人大常委会主任李振同志作了检查企业法实施情况的发言，讲得很好。他们用了很大力量，对企业法的贯彻实施情况进行检查，取得了明显效果。这一做法再次说明，光是立了法还不行，还要抓紧法律制定后的贯彻执行。”他特别指出：“当前群众反映最强烈的是，有法不依，执法不严，违法不究，甚至以言代法、以权压法的问题，在一些地方和部门还相当严重。”“去年我们就提出，一定要把对法律实施执行情况的监督检查同制定法令放在同等重要的地位。对所有法律实施的情况，都要进行检查监督，特别要加强对宪法实施的检查监督。”（见《万里文选》第614页）此后，执法检查成为全国人大和地方各级人大常委会进行法律监督的主要方式。

　　八届全国人大常委会特别重视执法检查的制度化、程序化建设，部署办事机构加强这方面的调查研究。全国人大办公厅研究室根据领导要求专就法律实施的检查监督问题深入实际进行调研，并起草出关于加强执法检查的法律性文本。1993年9月，八届全国人大常委会第三次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，对执法检查的对象、内容和程序都作了具体规定。一些省级人大常委会也据此制定了有关执法检查的地方性法规。从此，各级人大常委会的执法检查开始步入有专法可依的轨道。