真假共和：国民政府的五院制
辛亥革命网 2010-11-18 00:00 来源：辛亥革命网 作者：杨德洲 查看：
国民政府的五院制是共和理念在国家政体上的具体实践，其理论来源是孙中山的五权宪法的思想。五权宪法是孙中山对宪法的创见，这是在美国立法、司法、行政三权分立的基础上得来的，增加了考试权和监察权，形成五权。在三权分立之中，考试权是附在行政上的，弹劾权是附在立法上的，而孙中山在此基础上借用中国古代政治制度中的考试、监察二权的科举取士制度，将这二者独立出来，赋予其与其他三权平等的地位。因为孙中山认为考试制度最为公允，可避免盲从滥选和任人唯亲的弊端，有利于人才的选拔，而独立的监察制度也有利于一个廉洁高效的政府建设。按照孙中山的说法，就是“以五权分立救三权鼎立之弊。”“造成一个五权分立的政府。像这样的政府，才是世界上最完全、最完善的政府。”五权分立的思想就是为了防止个人独裁，确保政府行使治权时的分权和制衡。根据五权分立的准则，国家的体制由行政院、立法院、司法院、考试院和监察院组成。
作为国民政府的政权组织形式，五院制是逐渐发展并完善的。1925年7月在广州成立的国民政府，因当时的战乱环境，政府一切均受国民党领导，立法与司法并没有分离。在国民党二届三中全会后，为扩大民主，防止独裁，未设主席，而是采取委员制，政府机构有所扩充。“四·一二”事变后，蒋介石以军政时期政权由军人掌握，国民政府的一切实际大权均由蒋介石掌握。在1928年2月召开的国民党二届四中全会上，修改了《国民政府组织法》，恢复设立政府主席，增设监察院、考试院、审计院、最高法院等机关，但五权分立体制仍未形成。
1928年6月，胡汉民、孙科等在巴黎联名提出一份《训政纲领草案》，提出国民党重心转移至训政，此时“以五权制度作训政之规模，期五权宪政之最后完成”，建议建立五院。这个主张一方面是为了践行孙中山“五权宪法”的理念，但更重要的是为了限制集党政军权于一身的蒋介石，实行分权共掌，而且这也为国民党内部各派系所接受。在国民党二届五中全会上，通过了《政治问题议案》，议决“依据国民政府建国大纲，应设立司法、立法、行政、考试、监察五院，逐渐实施。”1928年10月，国民党中央执行委员会通过了《训政大纲》，并正式公布了五院制《中华民国国民政府组织法》，从而奠定了南京国民政府五院制的基础，并且，在《训政大纲》中规定：“中华民国国民政府组织法之修正及解释，由中国国民党中央执行委员会政治会议议决行之。”这实际上将国民政府的组织架构纳入到了国民党统治之下，为国民党的一党专政提供了依据。
图1：国民党二届五中全会开幕合影，该会议上议决逐步实施五院制。
根据第一次公布的五院制国民政府组织法，可知其机构的构成。首先是国民政府委员会和国民政府主席。国民政府委员会由国民政府主席与全体国民政府委员组成，委员由中执委决定，按规定，委员会是实际上的最高行政机关兼国务机关。国民政府设主席一人，委员十二至十六人，主席兼陆海空军总司令。其次是五院，行政院为国民政府最高行政机关，由各部、委、署组成，在1930年6月修正后的《行政院组织法》里，行政院的组织为包括交通、教育等九部，蒙藏、侨务两个委员会，还有一个卫生署内设，还包括建设、设计、侨务、蒙藏等委员会。行政院的正副院长均由中执会选任。立法院为国民政府最高立法机关，由院长、副院长、立法委员、常设委员会和特别委员会组成，其主要有议决法律、预算、大赦、媾和、缔约及其他重要国际事项之权，另外，立法院审议各种议案须经过三次讨论，即“三读会”，但国民党中政会的议案无需经过第一读和第二读会。司法院为国民政府最高审判机关，其正副院长均由中执会选任，下设最高法院、行政法院、公务员惩戒委员会和司法行政部。考试院为国民政府最高考试机关，成立于1930年1月，下设考试院部、考试委员会和铨叙部，主要掌握公务员的考选、铨叙事宜。监察院为国民政府最高监察机关，正式成立于1931年2月，由院长、副院长、监察委员组成，主要行使弹劾、审计之权。以上五院相互独立，各自行权，五院正、副院长由国府委员担任。凡国民政府公布法律，发布命令均需由主席会同五院院长共同署名。
