解决县级行政体制弊端的几点建议
辛亥革命网 2011-04-26 00:00 来源：《决策》 作者：宋亚平 查看：
随着20世纪80年代以来经济体制改革的不断深入和对外开放的进一步扩大，县级行政管理体制已经日趋陈旧落后，有些方面甚至成了束缚生产力发展的严重障碍。虽然，先后进行过多次政府改革，但都未能走出精简——膨胀——再精简—— 再膨胀的 “ 怪圈”。 当前，县级体制正在进行新一轮改革，我们应该认真总结过去的经验教训，大胆创新，以使此次改革真正走出一片新天地。
目前的改革还没有真正触动行政体制弊端
去年下半年，县一级政府按照统一部署实施机构改革。从已经启动的试点县和正在酝酿报批的方案看，多数地方并没有真正从转换政府职能入手，没有真正触动行政体制的弊端，相反加剧了财政危机。
从机构来看，主要是按照中央规定的县市区一级政府只能设置22个职能局的要来，对现有近百个局、委、办机构进行简单地相互合并。例如把农业局、林业局、特产局、畜牧局、农机局、水产局、渔政局、乡镇企业管理局合并成农林局，然后内设农业股、林业股、特产股、畜牧股、农机股、水产股、渔政股、乡镇企业管理股。还有原来的房产局、园林局、公共事业局等单位干脆连名字都不改，一律以“副科级单位”划转新的建设局领导。名义上降格了，表面上精简了，但实际上换汤不换药，原来管什么的现在照旧管什么。
一些上级政府的职能部门发现自己的分支机构在规定的22个职能局之外，便采取开会、 发文件和“打招呼”等办法反复强调自己的重要性，制造各种压力要求下级政府不得撤销。为得到上级职能部门的支持，下级政府只好将其对口设置的部门挂靠在并无内在联系的职能局或政府办公室下面。
从人员来看，此次人员精简的目标是在1997年国家核定编制的基础上再精简24.8%。但各县市区无论是党政群机关还是公检法单位当时都已明显超编。如某县1997年上级核定其党政群行政编制为760人， 加上公、检、法的编制478人，共计1238人。实际上，该县党政群机关在册为1710人，公检法在册为790人，共计2500人。近年来根据国家政策又安排军转干部、复员退伍军人286人， 共计2786人。现在要求按照年定编数再减去24.8%的比例进行精简，真正的分流比例将高达70%。在社会保障制度建设滞后并且根本上就没有覆盖到党政机关的情况下，这些一直属于国家干部身份的人如何分流和安置， 是县市区最为头痛的事情。
有的县市区把过去工业口的轻工局、化工局、纺织局、机械局、行业管理办公室等都按专业改成公司统一归并到经济贸易局。这些干部职工平均在100人左右的行政性公司实际上并不全是生产经营性的企业，原先的企业产权改革时早已民营化了。为了安排这些干部职工，很多地方采取财政“供养”一点，自己“创收”一点的办法。怎么创收？还是通过分割审批权和赋予执法权，向行业内企业征缴各种管理费、服务费甚至是罚款。
由于县级行政机构改革中政府职能转换不能到位，机构明减暗保，人员分流不了，县、乡基层财政严重困难的状况就不可能得到有效的缓解，甚至会加剧恶化。
1994年实行分级分税制后，中央级收入占全国财政收入的比重迅猛提高，这对于强化中央宏观调控能力，集中财力办大事无疑是正确的。然而，中央、省、市、县四级政府之间在划分财权的同时，却没有把事权及时妥善地分割清楚，如大江大河治理，大型水利设施维修， 国道、省道建设，为国家粮食安全所设立的风险基金等，本来是中央和省政府的事务职责，但实际上都通过各种“地方配套”形式，由所在县市区政府承担了很大部分支出。
正是由于政府职能转换滞后，政企不分，政事不分状况基本上没有突破性进展，独立于政府和企业之外的社会保障体系又没有及时建立与完善起来，整个财政支出结构与计划经济时期完全一样，政府仍然什么都管 财政照旧无所不包。政府工作的“越位”，必然促使财政支出的“越位”。财权与事权不对称，收入与支出不平衡，以有限的财力承担着无限的责任，这样就必然导致地方特别是县市区一级政府财政不堪重负。如某区截止1999年8月底，“普九”负债9400万元，粮食挂帐1.5亿元，拖欠上级财政周转金8600万元，历年财政赤字3700万元。同年，区政府又按照国家政策要求接管巨额亏损的农村合作基金会“烂摊子”，以财政抵押方式从中央借专款9300万元兑付早已成为呆死帐的储户存款，结果使民间金融活动的亏损转化为地方政府现实的财政债务。这对于本级可用财力仅5400万元的该区来说，财政实际上已经崩溃。
