清末的地方自治

　　1901清末新政推行后，曾试行地方自治，虽各地进度、实效不一，并因强行摊派所需经费而不时激怒民众，但其毕竟标志着中国基层社会治理的近代化开始起步，其间的教训也很深刻。

　　地方自治的范本

　　新政期间的地方自治，以1909年1月18日清朝政府仿照日本《市町村制》颁布的《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》为界，可分为前后两个阶段，前者多为地方官绅自发联手推行，以直隶为代表。

　　1906年8月，天津自治局设立。留日归来的凌福彭为督办，毕业于日本早稻田大学的翰林院检讨金邦平协同办理。他们以日本民间自治为模式，招募毕业于日本法政大学速成科的乡绅为宣传员，广为散发白话宣传资料。1907年至1908年间，直隶先后有百余人赴日考察地方自治，参观日本的参事会、市区役所、町村役场和议会，以及公立学校、警视厅、消防署、水利、卫生、农工等组合、劝业储蓄银行、酿造所等。

　　1907年3月，天津自治局起草的《试办天津县地方自治章程》，经仿照日本设立的天津县自治期成会的批准，规定设立天津地方议事会和董事会，议员由选举产生。在经过对参选人资格的审查后，同年6月16日，举行了天津历史上也是中国历史上首次自治选举，共收回有效选票12461张，确定有选举资格者2572人，初选出135人，再从中选出30人当选为议事会议员。次月，以李士铭为议长、王劭廉为副议长的议事会召开第一次会议。

　　1908年，以天津自治局为基础，成立了自隶自治总局，负责直隶全省的地方自治事宜。《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》颁布后，地方自治进展更快。

　　地方自治的开展

　　1909年颁布的《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》所规定的地方自治范围相当广泛，主要有以下几个方面：1、地方文教。包括经办中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、阅报社以及“其他关于本城镇乡学务之事”。2、地方卫生。包括清洁街道、蠲除污秽，设立医药局、医院、医学堂、公园、戒烟会，办理“其他关于本城镇乡卫生之事”。3、地方公共设施。包括改正和修缮道路，建造桥梁，疏通沟渠，建筑公用房屋，设置路灯及“其他关于本城镇乡道路工程之事”。4、地方实业。包括改良种植、牧畜及渔业，设立工艺厂、工业学堂、劝工厂，改良工艺，整理商业，开放市场，防护青苗，筹办水利，整理田地以及“其他关于本城镇乡农工商务之事”。5、地方公益。包括救贫、救荒、育婴、施衣、放粥，成立救生会、救火会，采取义棺义冢、保护古迹以及“其他关于本城镇乡善举之事”。6、地方公共营业。包括开办电车、电灯以及自来水等业务。7、地方自治经费的筹措。

　　上述内容，大体涵盖了现代国家基层政权所承担的公共职能，与中国传统社会里甲、乡地组织主要以支应官差、为官府催粮征赋、报案传人等为职责不同，它主要承担兴办新式教育、提供公共卫生服务、发展近代实业、建设近代公共设施、提供社会保障等公共职能，开启了中国基层社会治理结构的近代化进程。

　　1909年4月，直隶自治研究所成立；10月，直隶宪政研究会成立，始于天津的地方自治向直隶全省各县推广，其间所孕育的政治民主、民权自治等意识，引人注目。同年2月1日的《申报》载文指出：“立宪之事千端万绪，而皆基于地方自治。立宪国，一曰法治国，自治即法治之肇端。故有自治之材，斯有代议士之人材。”

　　清末江南城镇的地方自治活动，开展得也很活跃。在《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》颁布前，可以1905年成立的上海城厢内外总工程局为代表，多为地方绅商自发举办地方自治。由李平书等人主导的上海地方自治运动，颇具规模和成效。其间，在江南各城镇相继出现一些自发成立的自治团体，除上海城厢内外总工程局外，还有镇江中区议事会、常熟昭文地方自治会、苏州苏省地方自治研究会、宝山自治研究会、吴县自治会、嘉兴公益会、鄞县鄞邑自治会、奉化自治会、镇海自治会、长兴公益社、湖州地方会议公所、嘉兴公益社、孝丰自治公益社、山阴公益会、秀水王江泾公益社、杭州自治会等。

　　自《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》颁布后，参与地方自治的江南绅商更多。上海城厢内外总工程局改组为上海城厢内外自治公所，致力于疏浚河道、修筑道路、推动新式教育、倡导清洁卫生等地方公益事务。热心地方自治的苏州绅商“联合同志，组织团体，以专办地方公益事宜”，并以街道为行政区划，成立了名为市民公社的基层自治组织，“凡关于道路、卫生、保安等类，集思广益，实力施行”。其重点，先是清洁街道、挖井通沟、修桥筑路等，渐而涉及地方经济和政治，旨在“扩大市面，扩张权利，不惟增无量之幸福，更且助宪政之进行”。此后，又有阊门外渡僧桥四隅市民公社、金阊下塘东段市民公社等成立。

　　清末浙北各市镇的自治活动也有展开，至1911年大多经市民选举产生了镇自治机构议事会、董事会，设立了办事机构自治公所。其中，1909年双林镇开始举办自治，次年由该镇士绅设立筹备自治公所，着手分划自治区域，调查人口和选民人数。1911年春，基本完成各项筹备工作，并投票选举成立了议事会和正副议长，以及董事会和总董。议事会和董事会随即行使城市自治议决和执行机构的职权，在不到半年间，“议事会议决案不下十余起，究以时间过促，董事会执行者止清道、路灯、禁烟数项而已”。《双林镇志》载，同年该镇成立了公益清洁所，承担镇上街道的整修、清扫和路灯管理等事务。

　　江苏宝山的实践

　　19世纪20世纪之交，与上海毗连的江苏省宝山县，涌现了一批热心于桑梓改革的新乡绅。他们藉“地方自治”，以创办新式教育入手，多方启迪民智，同时进行水利、交通、田赋、警政乃至于社会习俗等改革，掌握了地方社会变革的主导权。

　　自上海开埠，声光电学等近代科技文化日渐传播。影响所及，与上海毗连的宝山，“海外文明，输灌最早，一切劝商兴学，凡关地方自治公益,足以构造共和基础者，皆得风气之最先”（《宝山共和杂志》第5期）。宝山人的思想观念为之变化，许多人为上海的新文化、新职业所吸引，从19世纪六七十年代开始就“闯上海”，或进入新式学堂、书院求知，或进入工商企业“学生意”。如1871年至1873年招生的清政府最早的公派留美幼童中，就有5名宝山县人，他们是目前所知的宝山最早的留学生。