晚清地方自治的尝试

　　地方自治是西方国家的一种地方管理制度。清政府预备立宪一开始便向西方国家学习，将地方自治看做立宪的根本，列为宪政规划的一项重大举措，在全国范围加以推行。

　　在预备立宪之前，自治业已在极少数地方出现了。1904年日俄战争正在东三省进行，清政府无力统治，奉天兴京厅和海龙府的绅商为了自保，便自发地组织起来，创立了东三省保卫公所，实行自治。1905年3月，经日本军政署允许，袁金铠也在辽阳联合46村成立了公议局，实行自治。但这些均为个别情形，出现的历史背景也很特殊。

　　1905年7月，直隶总督袁世凯奏请派遣官绅游历日本，开启民智，为将来实行自治打下基础；继而又有几位官员奏请实行地方自治。清政府令奉天和直隶两省先行试办。直隶于1905年8月设立天津府自治局，派员筹办，但直到1907年8月才在天津县成立了议事会。奉天更晚，只设立了全省地方自治局、调查员养成会和自治研究所，没做多少工作。

　　与此同时，立宪派广造舆论，说自治是人民固有的权利，不必等待政府允许，号召绅商士民主动实行。1905年10月，李平书、郭怀珠等人即集议创设了上海内外城厢总工程局，并按照西方国家的自治模式设立了代议机关议事会，执行机关参事会，议事以多数意见为准。

　　民政部对实行地方自治颇为重视，为开创风气，特命京师内外城巡警总厅加以倡导，并通告各省督抚仿照直隶办法，择地试办。在民政部迭次督催下，一些省开始摸索试办。

　　1908年8月，清政府在筹备立宪的总体规划方案中规定，各省先筹办城镇乡下级自治，后筹办府厅州县上级自治，到1913年下级自治一律成立，1914年上级自治一律成立。1909年1月，首先颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》，命令各级官员迅即筹办，实力奉行，不准稍有延误。从此自治作为一种固定的地方管理制度正式确立下来，并把全国的地方自治纳入统一的轨道。后来又颁布了《自治研究所章程》、《府厅州县地方自治章程》、《府厅州县议事会议员选举章程》和《京师地方自治章程》及其选举章程。

　　城镇乡地方自治范围极广，凡是基层应办的事情几乎无所不包。主要有：教育文化（包括小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、图书馆、阅报社等）；医疗卫生（包括清扫道路、垃圾处理、药局、医院、医学堂、公园、戒烟会等）；道路工程（包括修筑道路和桥梁、疏通沟渠、建筑公用房屋、路灯等）；农工商务（包括改良工艺与种植、牲畜及渔业、工厂、工业学堂、整理商业、开设市场、防护青苗、兴修水利等）；慈善事业（包括救济、恤寡、育婴、义仓积谷、贫民工艺、救生会、救火会、救荒、义棺义冢、保存古迹等）；公共营业（包括电车、电灯、自来水等）；筹集款项；还有为过去一向归绅董办理而无弊端的各项事情。

　　关于自治组织，在城镇设议事会和董事会，在乡设议事会和乡董，人口过少的乡，不设议事会，改设选民会。议事会为议决机关，议员由选民选举产生，正副议长由议员选举产生，皆为名誉职务，不领薪水。其职权为：议决应兴应革事宜；筹集经费，审定年度预算、决算；订立自治规约；惩戒有过错的自治职员；调解诉讼；选举董事会职员，对之进行监察等。每季开会一次，还可开临时会；会议必须有半数以上出席才能开议，议决以出席者过半数的意见为准。董事会为执行机关，设总董1人，董事1至3人，由议事会议员选出。其职权为：办理议事会选举；执行议事会议决的事件；执行地方官委任办理的事件。每月开会一次，以总董为议长，非有2/3以上出席不得开会，议决以出席者过半数的意见为准。乡董、乡佐各1人，由议事会选举，职权与城镇董事会一样。

　　城镇乡自治章程和选举章程都是以日本的町村制为蓝本增删修改而成的，有两个规定很不合理、很不平等：一是选民资格限制过严。作为基层组织，凡是成年人理应全部享有选举权和被选举权，可是章程却作了财产（纳税捐）和文化程度的限制，将选举权与被选举权给予部分居民，剥夺了贫民、文盲和妇女的正当权益（个别富有的妇女予以特殊照顾）。二是划分选民等级，选举采取等级制度。选民分为甲、乙两级，以年纳正税或公益捐数额为全部选民所纳总额半数的若干人为甲级，其余为乙级，两级选民各选一半议员。换句话说，列入甲级的少数人可以与列入乙级的多数人选出同样数目的议员，选举权大于乙级选民。如此一来，当选的只能是一些富有者阶层和士绅。

　　府厅州县的自治事宜包括：有关全府厅州县的公益事务，或城镇乡不能担任的公益事务；以法律、命令委任办理的国家和地方行政事务。议事会议员选举、议事方法与城镇乡一致。不同的地方在于，府厅州县不设董事会，而设参事会，执行者为地方长官。

　　地方自治关系到城镇乡居民的切身利害，按说能够获得广大民众的支持，进展比较顺利。可是，实际情况并非如此。

　　在筹办过程中，或因地方官办理不善，勾结劣绅苛敛；或因宣讲不力，民众误会，不断掀起暴动或骚乱，这就增加了筹备难度。从1909年至1911年9月的两年多时间里，直接因反对调查户口、征收自治费等而发生的骚乱事件，即遍及全国15个省区。许多调查员、办事员、董事被殴打，房屋被拆除，自治局被捣毁。有的声势较大，与官府对抗，波及周围地区。如1909年9月直隶迁安县筹备自治时，董事胡某、施某到冷口去调查户口，强行按牲畜头数摊派自治经费，索取供应，激起各村农民反抗。知县非但不惩治他们，反而派人拘捕为首的农民，滥施酷刑。群众极其愤慨，鸣锣聚众万余人围困县城，并捣毁了胡、施两家住宅。1910年4月，河南密县农民因反抗征收自治经费，1700余人进城，烧毁了县署。直隶易州自治局开办后，局绅张某借筹自治经费为名抽捐，尽入私囊，又借调查户口，按户敛钱。近5000人焚毁了自治局、中学堂，向知县提出归还义仓积谷、不再敛钱、处死自治绅董等条件。1910年11月，河南叶县万余人因反抗筹办自治增加杂捐，进城示威，要求取消自治。这些反抗斗争迫使地方当局不得不暂时推迟筹办进程。在这两年多中，还有许多地方发生严重灾荒，广大人民无以为生，暴动事件层出不穷。这些同样打乱了地方当局的部署，筹办被迫延缓下来。如1910年湖南就因灾乱奏明缓办。山东有36个州县由于防疫和遭受水灾，赶办不及。江苏宜兴、荆溪两县因选举经费无着，不得不把成立时间后推。河南因筹集经费困难，1911年上级自治成立者寥寥无几。

　　清政府深以各种反抗风潮有碍筹办自治为忧，为了排除干扰，如期完成筹备工作，民政部指令各省严惩办理自治不好的官员和劣绅，不要操切，要向群众耐心剖解自治之利益和调查之宗旨，开通乡民知识，以免误会。

　　尽管存在着诸多困难，由于立宪派和热心士绅的积极参与，朝旨不容拖延，各地还是做了许多工作，取得相当可观的成绩。只是由于缩短了召开国会年限，又修改了原先的规划方案，要求各级自治1912年全部成立，各省的步调不再一致，有的省进度较快。至1911年8月，奉天除6个县因为刚刚设立县治，不在原定计划，5个县因为人口稀少，下级自治尚待续办外，全省两级自治已一律竣事。吉林限于1911年年底各级自治全部成立。直隶上级自治成立124个府厅州县，下级自治成立80个城镇乡。山东城镇下级自治全部成立，上级自治成立70个州县。浙江成立的城镇乡议事会已逾90%，董事会及乡董约占80%，上级自治已核定24个州县办理。其他省有的先办下级自治，有的改办上级自治，有的齐头并进，都在加紧进行，不久由于辛亥革命爆发而中止。

　　在筹备自治的过程中，不少地方的人民发挥了主动性和创造性，特别值得一提的是苏州商民创办的市民公社。发起者为商务总会会董等人，1909年6月首先成立了观前大街市民公社。凡年满25岁，在本街居住或营业一年以上者，经介绍即为会员。社内总副干事、评议员均由全体社员公举，总副干事总理一切事宜，评议员民主议决问题。试办一年，效果良好，其他市民也起而仿效，1910年又成立了3个市民公社。农村中则有些地方主动实行村庄自治，要求建设自治模范村，还有的实行家族自治。