脆弱的民初国会
辛亥革命网 2010-11-18 00:00 来源：辛亥革命网 作者：杨德洲 查看：
当先进的中国人认识到西方之所以强大，与其先进的制度分不开，而这一制度便是议会政治时，于是实行议会政治也便成了他们心目中拯救中国的理想药方。早在19世纪下半叶，就有人提出“开议院，伸民权”。武昌起义，封建专制被推翻，中国人心目中的议会制度马上就要付诸实践了。
1912年1月28日，南京成立了临时参议院，这相当于西方国会的立法权力机构。为了南北统一，争取北洋军阀的支持，孙中山辞去临时大总统的职务，临时参议院选举袁世凯为临时大总统，并于3月初通过《中华民国临时约法》，改总统制为内阁制，此举是为了限制袁世凯的权力，防止其专权。并且还规定了参议院拥有立法、财政、任免、外交、顾问、对大总统和国务员的弹劾权及受理请愿权、质问权、查办权等。
图1：1912年，孙中山向南京临时参议院辞去大总统职，随后，参议院北移。
4月，临时参议院迁至北京。北京临时参议院各党派虽有分歧，但是仍同心行使议会职权，限制袁世凯的权力膨胀，对袁世凯政府采取“严明监督主义”，“以期国家之进步”。北京参议院在反对袁世凯独裁的过程中起了非常大的作用。按照《临时约法》规定，国家实行内阁制，总统只是国家元首，并无实权，政党内阁才具有实权。因此，袁世凯为了实行独裁，首先便欲以陆征祥内阁取代国民党员唐绍仪内阁，以便将内阁控制在自己手里。不过，此举遭临时参议院否决，参议院兴起的倒阁风潮后来以国民党员赵秉钧出任总理，进行组阁才告一段落。赵秉钧虽为国民党员，实际上是袁世凯的心腹。8月，参议院通过了《国会组织法》和《议员选举法》，决定国会由参众两院组成。议员由各省及地区推选，参议员在各省区中分摊，众议院按每80万人口产生1名的比例以复选制选出，不足800万人口的省份仍须选举10名议员。国会拥有立法权，根据这两部法律规定，宪法草案应由第一届国会参众两院各选同数委员起草拟定，而袁世凯企图剥夺国会的制宪权，便欲另立宪法起草机关，以便其操控，制定一部扩大总统权力的所谓“强国宪法”。在袁世凯的操纵下，以杨度、汪荣宝等人为委员的宪法起草委员会，于1913年3月3日向参议院提出《编拟宪法草案委员会大纲案》，这也遭到参议员的否决，从而打破了袁世凯的企图。除此之外，北京参议院还在财政、官职审定、外交等方面同袁世凯展开了斗争，都打破了袁世凯的独裁专制的企图。
在1912年底至次年初的议员大选中，当时的第一大党国民党在选举中取得绝对的优势，在参众两院中占据392个席位，国民党的组阁势必进一步威胁袁世凯独裁的美梦，于是，袁世凯派人暗杀了宋教仁，并支持共和党、统一党、民主党合并成进步党，以对抗国民党。国民党虽然在竞选中取得优势，但此时已是四分五裂。
1913年4月8日，民国第一届国会正式在北京开幕。4月26日，当参众两院选举正副议长时，宋案公布，查知国务总理赵秉钧参与此案的铁证，许多议员亦怀疑袁世凯与此案有关，主张组织特别法庭，同时，上海审判厅票传赵秉钧到案，但赵未到案，袁世凯也横加阻挠该案的审判。4月27日，袁世凯政府又与五国银行团进行二千五百万磅善后大借款的协商。5月5日，众议院以229票的多数否决了该案，但是袁世凯不顾国会的反对，强行借款。7月，国会又发现袁世凯于4月20日背着国会向奥国秘密借款。从此国会与袁世凯政府冲突日益加剧，议员提出的质问书、弹劾案接连不断。5月20日，袁世凯又背着国会与沙俄签定了关于蒙古问题的协约，承认沙俄在外蒙古的殖民特权。这也遭到议员的质问。国会开幕以后，由于宋案、借款等问题，未来得及制定宪法。7月12日，宪法起草委员会于众议院开成立会。委员会在天坛制定了宪法草案，称“天坛宪草”。起草委员会自8月12日第七次会议开始，讨论总统选举法。其中规定大总统任期为六年，不得连任，只能再任，不得二次被选，国务总理须国会同意，大总统须经参议院出席员2/3以上方可议决是否解散众议院。这两点也使袁世凯最不满意，于是袁世凯便指使黎元洪会同十四省都督联电上先选总统建议书，又诱致另一些人向国会提出先选总统后定宪法的议案。迫于压力和形势的考量，起草委员会在五日之内草草完成了总统选举法，并规定大总统权限在正式宪法形成之前参照《临时约法》之规定。同时，在二次革命被镇压后，袁世凯免去赵秉钧、周学熙的职务，以此换来议员的谅解，也进一步拉拢国会议员选举自己当上正式大总统。
图2：中华民国第一届国会开幕
